IV SA/Po 696/19, Przesłanki uznania spraw administracyjnych za tożsame. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2753412

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. IV SA/Po 696/19 Przesłanki uznania spraw administracyjnych za tożsame.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.).

Sędziowie WSA: Maciej Busz, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...);

2. zasądza od Gminy (...) na rzecz skarżącej I. W. kwotę (...) zł (słownie: (...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) czerwca 2019 r. (nr (...)) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania I. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z (...) marca 2019 r. ((...)) umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z (...) marca 2019 r. Wójt Gminy (...) (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek I. W. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w miejscowości (...), oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr (...) (obręb (...)). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja znak (...) z (...) stycznia 2019 r. odmawiająca inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, stąd też postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji Wójta z (...) marca 2019 r. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, wskazując, że nowy wniosek został złożony w związku z nowymi okolicznościami - uzyskaniem odstępstwa z Referatu Dróg Powiatowych w (...), które zezwala na lokalizację przedmiotowego budynku w odległości mniejszej niż wymagana ustawą o drogach publicznych.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji - przywołaną na wstępie decyzją z (...) czerwca 2019 r. - SKO wyjaśniło, że wnioskiem z (...) lutego 2019 r. Skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w miejscowości (...), oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr (...) (obręb (...)). Analiza akt sprawy wskazuje, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja znak (...) z (...) stycznia 2019 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w miejscowości (...), oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr (...) (obręb (...)). Co więcej, decyzja ta stała się prawomocna z dniem (...) lutego 2019 r.

Wobec tego - zdaniem SKO - słusznie zauważył organ I instancji, że Wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu i takiej samej inwestycji. Okoliczność, na jaką powołuje się Skarżąca - iż uzyskała od zarządcy drogi odstępstwo na usytuowanie budynku w innej odległości od pasa drogowego - nie zmienia faktu, że wniosek dotyczy tej samej inwestycji, co poprzednio (ten sam teren, ten sam budynek, ten sam inwestor). W ocenie SKO należy więc uznać, że skoro raz organ orzekał w sprawie tej inwestycji, to niemożliwe jest orzekanie o niej ponownie w kolejnej sprawie. W niniejszej sprawy zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną z (...) stycznia 2019 r. i sprawy niniejszej. Sprawa objęta niniejszym postępowaniem została już prawomocnie rozstrzygnięta, a więc zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która uniemożliwia ponowne merytoryczne jej rozstrzygnięcie. W razie bowiem wydania decyzji dotyczącej tej sprawy, tj. toczącej się w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata) wydana decyzja byłaby obarczona wadą nieważności. (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Na opisaną decyzję SKO I. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc "o ponowne rozpatrzenie wszystkich okoliczności w sprawie i umożliwienie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid.(...) w miejscowości (...), ul. (...)." W uzasadnieniu Skarżąca szczegółowo opisała dotychczasowy przebieg postępowań legalizacyjnego i lokalizacyjnego w odniesieniu do ww. budynku. W szczególności podkreśliła, że po otrzymaniu decyzji Wójta z (...) stycznia 2019 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji ww. inwestycji, wystąpiła w dniu (...) stycznia 2019 r. z wnioskiem do Zarządu Powiatu (...) (Referat Dróg Powiatowych), o wydanie odstępstwa ze względu na lokalizację budynku gospodarczo-garażowego na działce nr (...) w (...) przy drodze powiatowej (...) w odległości mniejszej niż określona w ustawie o drogach publicznych. W dniu (...) lutego 2019 r. decyzją nr (...) Zarząd Powiatu (...) (dalej też jako "Zarząd Powiatu") zezwolił na lokalizację istniejącego budynku garażowo-gospodarczego na działce nr (...) w miejscowości (...) w odległości mniejszej niż ta, o której mowa w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych, z tym że nie mniejszej niż 4,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Według Skarżącej istniejący samowolnie wybudowany budynek gospodarczo-garażowy spełnia ten warunek. Po otrzymaniu ww. decyzji Zarządu Powiatu, Skarżąca wystąpiła ponownie do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej obejmującej budowę ww. budynku gospodarczo-garażowego. Jednak argument o istnieniu nowych dokumentów w sprawie (decyzji Zarządu Powiatu) nie był dla organów obu instancji wystarczający.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu (...) grudnia 2019 r. Skarżąca podtrzymała skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) czerwca 2019 r. ((...)) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy (...) z (...) marca 2019 r. ((...)) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym, jako że, zdaniem Sądu, brak było podstaw do umorzenia postępowania w ww. sprawie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że okoliczności faktyczne sprawy nie są między stronami sporne; nie budzą też wątpliwości Sądu. W szczególności jest poza sporem, iż:

- decyzją z (...) stycznia 2019 r. ((...)) Wójt Gminy (...) - po rozpatrzeniu wniosku I. W. z (...) listopada 2018 r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w miejscowości (...), oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr (...) (obręb (...)). W uzasadnieniu tej decyzji jako przesłanki orzeczonej odmowy podano, że wnioskowana lokalizacja budynku jest niezgodna z linią zabudowy wytworzoną przez budynki sąsiednie oraz jest niezgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, tj. z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."), zgodnie z którym odległość projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej winna wynosić nie mniej niż 8 m. Tymczasem projektowany budynek miałby zostać zlokalizowany w odległości ca 4 m od krawędzi jezdni;

- decyzją z (...) lutego 2019 r. ((...)) Zarząd Powiatu (...) orzekł, że: "zezwala na lokalizację istniejącego budynku garażowo-gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym (...) przy drodze powiatowej (...) w miejscowości (...), w odległości mniejszej niż ta, o której mowa w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych. Zezwala się na lokalizację budynku garażowo-gospodarczego w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej";

- z powołaniem się na fakt uzyskania ww. decyzji Zarządu Powiatu, I. W., pismem z (...) lutego 2019 r. ponownie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w miejscowości (...), oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr (...) (obr. (...)).

Natomiast sporne w niniejszej sprawie jest to, czy sprawa zainicjowana ww. wnioskiem Skarżącej z (...) lutego 2019 r. jest tożsama, w znaczeniu prawnym, ze sprawą załatwioną przez Wójta ww. decyzją odmowną z (...) stycznia 2019 r. Innymi słowy, spór dotyczy tego, czy zachodzi w tym przypadku stan administracyjnej "powagi rzeczy osądzonej" (res iudicata) wykluczający - w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ww. wniosku (jak uznały organy obu instancji), czy jednak taka przeszkoda nie zachodzi (jak twierdzi Skarżąca).

W ocenie Sądu prawidłowe w tej mierze jest stanowisko Skarżącej.

O prawnej tożsamości sprawy mówi się wtedy, gdy spełnione są łącznie cztery przesłanki: (1) występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona (2) tego samego przedmiotu i (3) tego samego stanu prawnego (4) w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy, w stosunku do postępowaniu zakończonego decyzja ostateczną (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 156 Nb 63; wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., I OSK 1094/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Dopiero stwierdzenie, że wszystkie te elementy indywidualizujące stosunek prawny występują jednocześnie, pozwala traktować porównywane sytuacje (sprawy) jako identyczne, pozostające ze sobą w relacji uzasadniającej zarzut rei iudicatae (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 125).

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie ziściły się trzy pierwsze spośród ww. przesłanek, gdyż zarówno sprawa załatwiona odmownie decyzją Wójta z (...) stycznia 2019 r., jak i ta zainicjowana wnioskiem Skarżącej z (...) lutego 2019 r.:

- toczyły się między tymi samymi osobami;

- dotyczyły tego samego przedmiotu, rozumianego jako ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w (...), oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr (...) (obręb (...));

- były procedowane zasadniczo w niezmienionym stanie prawnym.

Spór ogniskuje się jedynie wokół tego, czy w tym przypadku została spełniona także ostatnia z wymienionych przesłanek tożsamości sprawy - wymóg niezmienności stanu faktycznego - w sytuacji, gdy Skarżąca uzyskała "w międzyczasie" zgodę właściwego zarządcy drogi na odstępstwo od wymogu odległościowego określonego w art. 43 ust. 1 u.d.p., na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. Przepis ten stanowi, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio."

Rozpatrując tę sporną kwestię, należy wyjść od konstatacji, że - jak trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy wnioskodawca powołuje się na nowe okoliczności, nie będące przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też na okoliczności stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone przez niego dowody. Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Można wśród nich wydzielić dwie podgrupy, a mianowicie - fakty o charakterze pierwotnym, determinujące istnienie sprawy administracyjnej i wpływające na wszczęcie postępowania administracyjnego, oraz fakty wtórne, nie mniej istotne od faktów pierwotnych, wpływające bowiem na treść decyzji administracyjnej przez konkretyzację normy prawa materialnego. Natomiast okoliczności, które nie oddziaływają w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy - tzw. fakty prawnie obojętne - przy dokonywaniu oceny tożsamości sprawy nie powinny być brane pod uwagę. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz judykatury).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter - faktu prawotwórczego wtórnego w powyższym rozumieniu, czyli okoliczności faktycznej mającej wpływ na treść rozstrzygnięcia - miała w kontrolowanej sprawie okoliczność niespełniania przez legalizowany budynek gospodarczo-garażowy wymogu minimalnej odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, wynikającego z art. 43 ust. 1 u.d.p., który to przepis w odniesieniu do dróg powiatowych biegnących w obszarze zabudowanym odległość tę ustala na 8 m (w lp. 3 tabeli zamieszczonej w ust. 1 art. 43 u.d.p.). Taki charakter analizowanej okoliczności wynika już z treści decyzji odmownej Wójta, w uzasadnieniu której brak spełnienia ww. wymogu - z uwagi na to, że "projektowany budynek miałby zostać zlokalizowany ca 4 m od krawędzi jezdni" - podano jako jedną z dwóch przyczyn orzeczonej odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Wobec tego należy uznać, że uzyskanie następnie przez Skarżącą zezwolenia (verba legis: "zgody") właściwego zarządcy drogi na usytuowanie przedmiotowego budynku w mniejszej odległości niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., a mianowicie w odległości 4 m - mocą decyzji Zarządu Powiatu wydanej w dniu (...) lutego 2019 r. na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p. - stanowiło istotną zmianę stanu faktycznego. Zmianę, która z całą pewnością pozwala stwierdzić, że pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją odmowną z (...) stycznia 2019 r., a sprawą zainicjowaną późniejszym wnioskiem Skarżącej z (...) lutego 2019 r., do którego załączono ww. decyzję Zarządu Powiatu, nie zachodzi tożsamość skutkująca powstaniem stanu res iudicata, a w konsekwencji bezprzedmiotowością drugiej ze spraw.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z (...) marca 2019 r. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości (...) zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji rozpozna merytorycznie wniosek Skarżącej z (...) lutego 2019 r. W szczególności wnikliwie rozważy, czy z uwagi na uzyskanie przez Skarżącą zgody na odstępstwo od wymogów z art. 43 ust. 2 u.d.p. nie zachodzą także podstawy do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla przedmiotowego budynku zgodnie z tym odstępstwem (np. w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.