IV SA/Po 563/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2568846

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. IV SA/Po 563/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski (spr.), Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

B. S. - T. złożyła wniosek o pozwolenie na dobudowę do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród przy ul. (...) w P.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) (znak: (...)), działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - dalej p.b.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowana rozbudowa jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dalej rozporządzenie).

W związku z odwołaniem złożonym przez B. S. -T. Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2017 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta P. wydając postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego wskazał tylko na obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o poprawnie określony obszar zgodnie z § 12 pkt 4 rozporządzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, iż organ stwierdził również niezgodność z innymi przepisami. Nadto wskazując na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) września 2014 r. nr (...) (nr (...)) w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzono, że zasadnym jest zbadanie zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r., działając w trybie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia, wyjaśnienia nazwy zamierzenia budowlanego, uzupełnienia projektu o analizę przesłaniania i zacieniania zabudowy istniejącej celem udokumentowania spełnienia warunku z § 13 i § 60 rozporządzenia oraz wykazania w projekcie spełnienia przepisów § 271 i § 273 rozporządzenia.

Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) (znak: (...) odmówił B. S. - T. pozwolenia na dobudowę do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przy ul. (...) w P. (dz nr (...), ark.(...), obr. G.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawczyni nie wywiązała się z obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła B. S. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja inwestycji polegającej na "dobudowie do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przy ul. (...) w P. (dz. nr (...). ark. (...). obr. (...)" nie zachowuje dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką numer (...), podczas gdy poprzez realizację ww. inwestycji nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 35 ust. 4 p.b. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. Zdaniem skarżącej organ naruszył również art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1703 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy, która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Skarżąca zarzuciła również wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewoda po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej jako podstawę prawną art. 35 ust. 3 p.b. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) września 2014 r. nr (...) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przewidzianej do realizacji na działce nr (...) arkusz (...), obręb G., położonej w P. przy ul. (...). W ww. decyzji ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy w tym obowiązującą linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym), wyznaczoną jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego garażu, tj. w odległości ok. 4,5 m od granicy pasa drogowego ul. (...), a pozostałe odległości zgodnie z rozporządzeniem. Jednocześnie w załączniku nr (...) wrysowano obowiązującą linię zabudowy od strony ul. (...), natomiast pozostałe odległości, w tym od działki sąsiedniej o nr (...) zgodne z przepisami rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku - garażu. Budynek, którego dotyczy planowana rozbudowa został zlokalizowany w granicy z działką o nr (...). Zasadnym było zatem wezwanie inwestora do doprowadzenia do zgodności z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, czego jednak inwestor nie wykonał uznając, iż projekt zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym jest zgodny z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Zdaniem Wojewody należy utrzymać decyzję organu I instancji w mocy, jednocześnie uchylając decyzję w części dyspozytywnej w zakresie powołanego art. 35 ust. ust. 3 p.b. inwestor w piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r. realizując obowiązek nałożony na niego postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. ustosunkował się do wszystkich punktów w nim zawartych. Inwestor wykonał zatem wezwanie organu, a okoliczność, że było ono niepełne mogła być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Stąd Wojewoda wskazał, że przywołana przez organ I instancji podstawa prawna jest wadliwa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W decyzji wyjaśniono, że odstąpiono od wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta P., gdyż inwestor w odwołaniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewoda wyjaśnił również, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom, o którym mowa w art. 107 k.p.a. Kwestia ta została jednak wyjaśniona i uzupełniona, tym samym brak było podstaw do uchylania skarżonej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, bowiem błędy zostały konwalidowane w niniejszym rozstrzygnięciu.

B. S. - T. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podtrzymano zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu, wskazując ponadto, że organy naruszyły dyspozycje § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli są decyzje administracyjne odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przy ul. (...) w P. (dz nr (...), ark.(...), obr. (...). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć, wskazaną w decyzji Wojewody, był art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organy weryfikują zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, do których zalicza się między innymi rozporządzenie.

W toku postępowania organy obu instancji, badając planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne, przyjęły między innymi, że w sprawie znajdzie zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Jak stwierdziły organy obu instancji dopuszczalność skorzystania z powyższej regulacji wynika z faktu, że lokalizację inwestycji w granicy z działką o nr (...) przewiduje decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia (...) września 2014 r. nr (...) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przewidzianej do realizacji na działce nr (...) arkusz (...), obręb G., położonej w P. przy ul. (...).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany obejmował rozbudowę, istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką budowlaną, zabudowaną także w granicy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Planowana przez Skarżącą inwestycja obejmowała bowiem dobudowanie wzdłuż granicy działki do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca zarzuciła organom błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachowano dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką numer (...), przez co realizacja narusza § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy zdaniem skarżącej poprzez realizację ww. inwestycji nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same. Skarżąca wskazała nadto na nieuwzględnienie możliwości zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 lub 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że działka ma szerokość mniejszą niż 16 metrów, zaś planowana rozbudowa dotyczy garażu. Zdaniem Skarżącej przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że rozbudowa dopuszczalna jest jeżeli w pasie o szerokości 3 metrów nie ulegną zmianie dotychczasowe wymiary budynku w kierunku granicy działki. Zdaniem skarżącej inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do tego, że stałby się regulacją martwą, bowiem czyniłaby niemożliwą jakąkolwiek rozbudowę, zwłaszcza na działkach o niewielkiej powierzchni, na przykład w zabudowie szeregowej. Skarżąca powołała się przy tym na stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 899/17 i wyroku WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 639/17 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA)

W świetle stanowiska prezentowanego w decyzjach i we wniesionej skardze spornym pozostaje zatem zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W tym miejscu wskazać należy, iż treść ww. przepisu uległa zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r. w wyniku rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, w sprawie zastosowanie znajduje jednak przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w dotychczasowym brzmieniu - a więc w brzmieniu zastosowanym przez organy orzekające w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zasadności skargi zważyć trzeba, iż w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1)

4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2)

3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Kolejne przepisy § 12 przewidują wyjątki, od powyższego sposobu sytuowania obiektów, dopuszczając możliwość lokalizacji obiektu w mniejszej odległości od granicy lub w granicy z nieruchomością sąsiednią, przy zachowaniu m.in. przepisów ochrony przeciwpożarowej. I tak, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się między innymi rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Zdaniem Sądu przepisy dopuszczające w tym zakresie wyjątki (w tym zawarte w § 12 ust. 3 rozporządzenia), wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze winny być interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest niedopuszczalna. Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w wyrokach NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 227/14 i z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1119/15 (dostępne na CBOSA), w których podkreśla się, że warunkiem koniecznym rozbudowy jest ustalenie, iż na skutek rozbudowy nie dojdzie do zmiany gabarytów budynku w pasie przygranicznym o szerokości 3 m. Planowana rozbudowa nie może bowiem powodować, aby rozbudowana część budynku była zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m od działki sąsiedniej. Stanowisko skarżącej wynikające z przywołanych w skardze orzeczeń WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 899/17 i wyroku WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 639/17 uznać należy zatem za odosobnione i sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że analiza stanu faktycznego sprawy pozwala na przyjęcie, że odpowiada on hipotezie normy określonej w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Jak słusznie wskazał zatem Wojewoda w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu, uniemożliwia to uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż i schody zejściowe na ogród w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z sąsiednią działka budowlaną.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na niezastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, stwierdzić należy, że ww. przepis rozporządzenia reguluje możliwość budowy nowego budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 metrów, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia reguluje wszystkie określone w nim rodzaje rozbudowy i nadbudowy budynków, które są projektowane zarówno na działkach o szerokości ponad 16 metrów, jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 metrów. Taki pogląd reprezentuje sądownictwo administracyjne i Sąd w tej sprawie pogląd ten podziela (np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2357/15 CBOSA, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2024/11 LEX nr 1354922; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2381/10 LEX nr 1424312; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 250/14 LEX nr 1513290; wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 296/11 LEX nr 821551).

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na związanie organu rozstrzygającego w przedmiocie pozwolenia na budowę prawomocną decyzją w sprawie warunków zabudowy stwierdzić należy, że istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16). W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.