IV SA/Po 368/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2713419

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. IV SA/Po 368/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann (spr.), Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z (...) listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi H. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) lipca 2018 r. ((...)) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, w części dotyczącej H. W. (zwanej też dalej "Skarżącą") oraz odrzucił skargę w części obejmującej T. W.

W uzasadnieniu tego wyroku, WSA - relacjonując dotychczasowy przebieg postępowania - wskazał m.in., że:

- Wójt Gminy T. P. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") w dniu (...) listopada 2013 r. wydał decyzję nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali usługowo-magazynowej z budynkiem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi na terenie obejmującym działki o nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) obręb S., gmina T. P. (zwaną dalej "Decyzją UŚ");

- pismem z (...) grudnia 2016 r. H. W., reprezentowana przez S. W., wystąpiła do Wójta o wznowienie postępowania i uchylenie pięciu decyzji tego organu o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym Decyzji UŚ;

- z analogicznym wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie Decyzji UŚ wystąpił (...) stycznia 2017 r. (data wpływu do organu) T. W., reprezentowany przez S. W., wskazując w uzasadnieniu, że nie był stroną postępowania jako właściciel działki nr (...) w S.;

- postanowieniem z (...) maja 2017 r. ((...)) Wójt wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną Decyzją UŚ;

- decyzją z (...) kwietnia 2018 r. ((...)) Wójt odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji UŚ;

- od ww. decyzji Wójta z (...) kwietnia 2018 r. H. W. oraz T. W., reprezentowani przez S. W., złożyli odwołanie, które nie zawierało zarzutów ani uzasadnienia;

- przywołaną na wstępie decyzją z (...) lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta z (...) kwietnia 2018 r., zarówno w części dotyczącej wniosku H. W., jak i w części dotyczącej wniosku T. W.;

- na ww. decyzję SKO, H. W., reprezentowana przez S. W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że działki o nr (...)- (...) należą do niej.

Uchylając zaskarżoną decyzję SKO z (...) lipca 2018 r., przywołanym na wstępie wyrokiem z (...) listopada 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 845/18, WSA - wyjaśniwszy, że H. W. zaskarżyła całą wyżej opisaną decyzję SKO, jednak WSA nie dopatrzył się istnienia interesu prawnego H. W. w zaskarżeniu decyzji SKO w części dotyczącej T. W., wobec czego skargę w tej części należało odrzucić jako niedopuszczalną, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - wytknął, że choć wznowienie przedmiotowego postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było zasadne, to ustalenia faktyczne organów obu instancji są odmienne. Organ I instancji przyjął mianowicie, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w fazie eksploatacji ograniczać się będzie wyłącznie do terenu nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, a przedsięwzięcie nie wpłynie na stan jakości środowiska w rejonie inwestycji. Uciążliwości w fazie realizacji przedsięwzięcia miały charakter przejściowy i oddziaływały jedynie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Dlatego też w ocenie organu I instancji H. W. i T. W. nie posiadali przymiotu strony. Organ II instancji zajął natomiast odmienne stanowisko, wskazując, że oddziaływanie planowanej inwestycji wychodzi poza obszar działki inwestycyjnej. Ponieważ według SKO z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że H. W. jest właścicielem nieruchomości (bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji) znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, spełniała ona przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ w charakterze strony. Z akt analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego uczestnictwa H. W. w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu.

W ocenie WSA, wydając zaskarżoną decyzję, SKO postąpiło niekonsekwentnie. Dokonując odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i stwierdzając, że H. W. bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, organ II instancji nie mógł utrzymać w mocy decyzji Wójta - ta stwierdzała bowiem, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała. Utrzymanie ww. decyzji w takich okolicznościach było błędne. Dalej WSA podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. SKO nie wyjaśniło bowiem, jakie konkretnie nieruchomości należące do H. W. znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nie wskazało również, na czym to oddziaływanie polega i w jakim zakresie nie narusza przepisów prawa. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia można wywnioskować, że izolinie hałasu dla pory dziennej i pory nocnej planowanej inwestycji mogą swoim zasięgiem obejmować nieruchomości należące do Skarżącej, jednak mapy w tym zakresie są niewyraźne i nie pozwalają na bezsporną identyfikację tych działek. Organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a przynajmniej nie dał im wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto niezrozumiałe dla WSA było milczące pominięcie w uzasadnieniu przez SKO kwestii odmiennego ustalenia przez organ I instancji, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji ograniczy się do jej terenu. W związku z tym WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO ustaliło i oceniło jednoznacznie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się w obrębie działki inwestycyjnej - jak to przyjął organ I instancji - czy też wychodzi poza jej obręb. W razie przyjęcia, iż oddziaływanie inwestycji wychodzi poza obręb działki inwestycyjnej, SKO winno wskazać, na jakich przesłankach i ustaleniach opiera taki wniosek. Nadto wskaże, jakie konkretnie nieruchomości należące do Skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, jak są one położone względem działki inwestycyjnej, oraz wyjaśni, na czym to oddziaływanie polega. Ponadto odniesie się do ustaleń organu I instancji.

Decyzją z (...) marca 2019 r. ((...)) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznawszy sprawę z odwołania H. W., uchyliło decyzję Wójta z (...) kwietnia 2018 r. oraz stwierdziło wydanie Decyzji UŚ z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu swej decyzji, SKO - wskazawszy, iż przesłankę wznowienia postępowania, na którą powołała się Skarżąca, stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz stwierdziwszy, że Skarżąca dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. - uznało, że kluczową kwestią niezbędną do rozpoznania sprawy jest ustalenie czy Skarżąca posiada interes prawny i czy tym samym powinna posiadać przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu zakończonym ostateczną Decyzją UŚ.

W związku z tym SKO wyjaśniło, że niewątpliwie stanowiące własność H. W. działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (obręb S., gmina T. P.) położone były na terenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dowodzą tego bezpośrednio zapisy karty, które wskazują położenie wspomnianych gruntów w zasięgu planowanej emisji do powietrza oraz hałasu generowanego przez inwestycję, co obrazują izolinie stężeń maksymalnych:

a) pyłu (...) µg/m3,

b) dwutlenku siarki µg/m3,

c) tlenków azotu µg/m3,

d) tlenków węgla µg/m3,

e) węglowodorów aromatycznych µg/m3,

f) węglowodorów alifatycznych µg/m3,

g) pyłu zawieszonego PM-2,5 µg/m3 oraz załączona do karty analiza akustyczna dot.

pory dziennej i pory nocnej. Należy zatem uznać, że Skarżąca spełniała przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ w charakterze strony. Z akt analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego uczestnictwa H. W. w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brała ona udziału w ww. postępowaniu. SKO podkreśliło, że wymienione grunty graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym działki nr (...) (obecnie (...) i (...)), a więc organ I instancji uznał błędnie, że Skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Zgodnie z obecną definicją strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oprócz wnioskodawcy są nimi podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, tj.m.in. działek przylegających bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie - art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia (...) października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś."). Finalne uregulowanie przedmiotowej kwestii przez ustawodawcę jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. powinno mieć ogólne znaczenie interpretacyjne, jak powinno być rozumiane pojęcie "zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia".

Dalej organ II instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma treść normy określonej w art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a., gdyż - jak podkreślił organ - Decyzja UŚ została skutecznie doręczona ostatniej stronie postępowania (...) listopada 2013 r., w związku z czym, zgodnie z ww. normą prawną, analizowanej decyzji administracyjnej nie można wyeliminować z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania począwszy od (...) listopada 2018 r.

Następnie SKO zaznaczyło, że w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta z (...) kwietnia 2018 r. stwierdziło zaistnienie naruszenia natury procesowej w toku postępowania zakończonego ostateczną Decyzją UŚ, jednakże już ze względu na upływ pięcioletniego terminu skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej stronom postępowania, jest ona objęta ochroną prawną uniemożliwiającą jej uchylenie w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Jednocześnie - jak zaznaczyło SKO, w nawiązaniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 937/18 - należy mieć świadomość, że organ administracji publicznej nie może poprzestać wyłącznie na takim stwierdzeniu, gdyż musi także dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przedawnienia obowiązuje tylko co do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji, a nie w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ma to zasadnicze znaczenie dla ochrony praw strony z tych względów, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest prejudykatem dla dochodzenia odszkodowania. Ograniczenie przedmiotu wznowienia postępowania wyłącznie do ustalenia wadliwości procesowej nie daje podstaw do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Biorąc pod uwagę powyższe, SKO stwierdziło, w oparciu o przeprowadzoną przez siebie, merytoryczną analizę postępowania zakończonego Decyzją UŚ, że dopatrzyło się naruszenia natury procesowej, które ostatecznie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego w sprawie przez Wójta.

Opisaną decyzję SKO z (...) marca 2019 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W., reprezentowana przez S. W., ograniczając się do stwierdzenia: "składam skargę na decyzję SKO" (...).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie (jako niekompletnej, bo nie wskazującej naruszenia prawa lub interesu prawnego, wbrew wymogowi z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), względnie oddalenie.

W piśmie procesowym, które wpłynęło (...) maja 2019 r., pełnomocnik Skarżącej zwrócił się do Sądu, "aby w wyroku napisać, że Decyzja Wójta nie funkcjonuje w obrocie prawnym, czyli została usunięta z obrotu prawnego".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia (...) lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia (...) sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) marca 2019 r. ((...)) uchylająca decyzję Wójta Gminy T. P. z (...) kwietnia 2018 r. ((...)) oraz stwierdzająca wydanie decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia (...) listopada 2013 r., znak sprawy (...), w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ("Decyzji UŚ") z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 845/18.

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. (w aktualnym brzmieniu) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie - po wyroku WSA z 29 listopada 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 845/18 - organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję SKO, Sąd w niniejszym składzie uznał, iż wydając tę decyzję organ II instancji wykonał wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA (szczegółowo zreferowane w części "historycznej" niniejszego uzasadnienia) - prawidłowo oceniając legitymację Skarżącej w oparciu o dokumentację zgromadzoną w postępowaniu, a następnie swoim ustaleniom dając wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do stanowiska SKO, należy wyjść od stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie zostało wywołane wnioskiem H. W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją UŚ, w którym jako przesłankę wznowienia Skarżąca podała okoliczności wypełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Zatem dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało ocenić, czy Skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którego dotyczyła Decyzja UŚ.

W związku z tym godzi się wyjaśnić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże się z badaniem występowania ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."). To zatem w tej ustawie należy poszukiwać w pierwszej kolejności przepisów pozwalających na ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Począwszy od 1 stycznia 2018 r. takim przepisem jest art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. - dodany przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566; dalej w skrócie "pr.wod.") - który stanowi, że: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 pr.wod., cytowany art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r.

Do takich postępowań znajdowała zastosowanie ogólna reguła z art. 28 k.p.a., w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W praktyce przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą (verba legis: "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) - konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel (inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA z 5 lipca 2018 r., IV SA/Po 393/18; por. też wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Zestawiając zakres podmiotowy tak wykładanego w sprawach środowiskowych przepisu art. 28 k.p.a. z wprowadzoną od 1 stycznia 2018 r. regulacją art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. można stwierdzić, że co do zasady zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r., czyli pod rządem art. 28 k.p.a. - który jest relewantny dla weryfikacji kręgu stron postępowania zakończonego Decyzją UŚ - jak i bezspornie od tego dnia, czyli na tle art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia powinni być stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia.

Takie stanowisko trafnie zajęło również SKO w zaskarżonej decyzji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zgodzić się z ww. organem, że H. W. była właścicielem nieruchomości, która znajdowała się w zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wynikającym z emisji substancji do powietrza oraz emisji hałasu.

Przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie hali usługowo-magazynowej z budynkiem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi, zrealizowano na terenie obejmującym działki o nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (obręb S., gm. T. P.). Skarżąca uzasadniając swój interes prawnym wskazała, że jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr (...) (obręb S., gm. T. P.), bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Na dowód powyższego Skarżąca przedłożyła wydruk księgi wieczystej nr (...) W toku postępowania organ zweryfikował powyższe twierdzenia, słusznie uznając, że w skład nieruchomości stanowiącej własność H. W., zapisanej w księdze wieczystej (...) w dniu nabycia przymiotu ostateczności kwestionowanej Decyzji UŚ wchodziły działki nr (...) (obręb S., gm. T. P.). Analizując załączony do akt wydruk z systemu informacji przestrzennej prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Geodezyjno-Kartograficzny w P. (k. 62 akt adm.) nie ulega wątpliwości, iż działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (obręb S., gm. T. P.) bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji.

Ponadto zgodzić należy się z organem II instancji, iż ww. działki położone są na terenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - co obrazują izolinie stężeń maksymalnych pyłu (...), dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenków węgla, węglowodorów aromatycznych, węglowodorów alifatycznych, pyłu zawieszonego PM-2,5 (k. 151 i nast. uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia) oraz analiza akustyczna dot. pory dziennej i pory nocnej (załącznik nr (...) uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia).

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że nieruchomości Skarżącej znajdowały się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie - że H. W. spełniała przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ w charakterze strony. Tymczasem z akt analizowanej sprawy wynika, że - jak słusznie stwierdziło SKO - organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego udziału H. W. w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ.

Tym samym w kontrolowanej sprawie ziściła się pozytywna przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że w sprawie tej wystąpiła także przesłanka negatywna, określona w art. 146 § 1 k.p.a., gdyż od doręczenia stronom postępowania Decyzji UŚ upłynęło już ponad 5 lat (licząc od (...) listopada 2013 r.).

Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że upływ określonego w nim terminu (tu: pięcioletniego) stanowi negatywną przesłankę uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej. Termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

W sytuacji gdy - tak, jak w kontrolowanej sprawie - zaszła pozytywna przesłanka wznowienia (tu: z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji.

Z tych też względów należało uznać, że zaskarżona decyzja SKO, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odpowiada prawu. Decyzja Wójta z (...) kwietnia 2018 r., jako zawierająca wadliwe rozstrzygnięcie (o odmowie uchylenia Decyzji UŚ), zasadnie została przez SKO uchylona, a orzekając w to miejsce co do istoty, organ II instancji trafnie stwierdził, że Decyzja UŚ została wydana z naruszeniem prawa.

Natomiast Sąd nie podziela poglądu prawnego przyjętego przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym organ administracji publicznej, stwierdziwszy upływ terminu, o którym mowa art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., "nie może wyłącznie poprzestać na takim stwierdzeniu, gdyż musi także dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy". Sąd w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że z upływem terminu "przedawnienia" określonego w art. 146 § 1 p.p.s.a. nie wiąże się wyłącznie niemożność uchylenia decyzji dotychczasowej (tu: Decyzji UŚ), ale również brak kompetencji organu do ponownego merytorycznego (verba legis: "co do istoty") rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/15 (CBOSA), iż "postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie «istoty sprawy» ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji" (por. też wyroki WSA: z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Po 830/19; z 13 września 2018 r., IV SA/Po 1003/17; z 27 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 694/14 - CBOSA).

Upływ terminu przedawnienia (tu: 5-letniego), jako negatywna przesłanka uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, ma charakter bezwarunkowy, skutkujący - niezależnie od okoliczności które to spowodowały - bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie (por.m.in. wyroki NSA: z 7 marca 2018 r., I OSK 2455/14; z 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13, z 8 stycznia 2014 r., II GSK 1780/12; z 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09; dostępne w CBOSA). Termin pięcioletni - jak to już wyżej wskazano - chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa (nie przewidział takiej możliwości ustawodawca), nie może być on przywrócony (nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ), a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych.

W świetle powyższych uwag SKO bezpodstawnie, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analizowało istotę sprawy zakończonej wydaniem Decyzji UŚ i stwierdzało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przy wydaniu Decyzji UŚ nie doszło do naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów prawa materialnego - kwestia ta nie mogła już bowiem podlegać badaniu na tym etapie postępowania: po upływie pięcioletniego okresu "przedawnienia".

Powyższe uchybienie nie ma jednak żadnego wpływu ma treść zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jak to już bowiem wyżej wskazano, słusznie SKO, uznawszy, że zaszły przesłanki wznowienia postępowania, uchyliło decyzję Wójta z (...) kwietnia 2018 r., a wobec zaistnienia negatywnej przesłanki, tj. upływu 5-letniego terminu "przedawnienia", stwierdziło wydanie Decyzji UŚ z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia okoliczności, z powodu których nie uchyliło Decyzji UŚ.

Na marginesie Sąd zauważa, że literalna wykładnia art. 151 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż okoliczności, z powodu których organ nie może uchylić decyzji dotychczasowej (tu: Decyzji UŚ), zasadniczo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w tej samej części orzeczenia organu administracji, co stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa - a więc nie tylko w jego uzasadnieniu, ale przede wszystkim w jego sentencji (rozstrzygnięciu).

W kontrolowanej sprawie, co prawda, SKO nie wskazało w sentencji zaskarżonej decyzji okoliczności, z powodu których nie uchyliło Decyzji UŚ, to jednakże w sposób wyraźny powyższe zakomunikowało w uzasadnieniu swej decyzji. Z tych też względów Sąd uznał, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

Odnosząc się jeszcze do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o jej odrzucenie, należy stwierdzić, że wprawdzie wniesiona skarga rzeczywiście nie zawierała expressis verbis określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), ale posiadanie interesu prawnego w tej sprawie przez Skarżącą, jako adresatkę zaskarżonej decyzji SKO, nie może budzić wątpliwości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.