Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723699

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 5 września 2019 r.
IV SA/Po 35/19
Odpowiednie stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...);

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej (...) Sp. z o.o. w W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2018 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) nr (...), planowanej do realizacji w (...) na dz. nr ewid. (...), obręb (...), gmina (...).

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem złożonym (...) marca 2018 r. (...) sp. z o.o. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci (...) nr (...), planowanej do realizacji w (...) na dz. nr ewid. (...), obręb (...), gmina (...). Jak wynika z akr dz. nr (...) w części stanowi grunty rolne klasy RIIIb, a w części grunty RIVa.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2018 r. Wójt Gminy (...) zwrócił się do Starosty (...) o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, planowanej do realizacji na dz. nr (...) (k.78 akt adm.).

Starosta (...) postanowieniem z dnia (...) maja 2018 r. postanowił uzgodnić pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, planowanej do realizacji na dz. nr (...) (k.85 akt adm.).

Następnie Wójt Gminy (...) na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki (...) sp. z o.o., złożonego w dniu (...) marca 2018 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci (...) nr (...), planowanej do realizacji w (...) na dz. nr ewid. (...), obręb (...), gmina (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.). Teren działki nr (...) nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...), który utracił moc. Dla terenu działki nr (...) nie został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji usytuowane są budynki mieszkalne w odległości ok. 115m. Stąd nie można wyznaczyć zwartej zabudowy, a tym samym obszaru zwartej zabudowy. Brak spełnienia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze może nastąpić tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania terenu. Dalej Wójt wskazał, że pomimo że wnioskodawca wskazał tylko część działki nr (...) jako obszar inwestycji (jedynie grunty sklasyfikowane jako RIVa) to jednak zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod inwestycję. Jeżeli dana działka inwestycyjna stanowi grunty rolne, w tym również grunty podlegające ochronie, dla których zmiana przeznaczenia na cel nierolniczy może nastąpić jedynie w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar zamierzenia inwestycyjnego nie może zostać wyznaczony poza obszarem gruntów chronionych - na pozostałym terenie. Terenem inwestycji jest bowiem cała działka gruntu nie zaś tylko jej część. Podkreślono również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce.

Wójt wskazał też na sprzeciw społeczności lokalnej wobec objętej wnioskiem inwestycji oraz podniósł, że wpływ planowanej inwestycji na zdrowie pozostaje wciąż niejednoznaczny. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano nadto, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu znajduje odpowiednie zastosowanie w procedurze lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to oznacza że wydanie decyzji jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

W przewidzianym prawem terminie odwołanie złożyła Spółka (...) podnosząc, że objęta złożonym przez nią wnioskiem inwestycja podlega przepisom ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a to oznacza, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przeznaczenie rolne terenu nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2018 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 53 ust. 1 i 3 oraz art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśliło, że organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. Wskazano też, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzając jej zgodność z przepisami odrębnymi. Jednakże, zdaniem Kolegium, planowana inwestycja narusza ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego prawidłowa jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr (...) w (...), obręb (...), gm. (...).

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiodła (...) sp. z o.o. wskazując, że wbrew ustaleniom organów inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Wniesiono o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz 77 § 1 k.p.a., a także art. 50 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowiły przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.u. z 2018, poz. 1945 - dalej jako: u.p.z.p.), ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2063 - dalej jako: u.w.r.u.) oraz ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej jako: k.p.a.), a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161).

Spór pomiędzy stronami ogniskował się natomiast wokół kwestii, czy w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenie o przeznaczeniu rolnym zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Od strony prawnej spór dotyczy prawidłowej wykładni art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. Powołany przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio (...). Z kolei na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast na podstawie art. 46 ust. 2 zd. 2 u.w.r.u. przeznaczenie terenu na cele (...) rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) w (...), obręb (...), gm. (...) z uwagi na okoliczność, że teren inwestycji w części stanowi grunt rolny sklasyfikowany jako RIIIb, podlegający ochronie, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Innymi słowy, decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji została oparta na niespełnieniu przez wnioskodawcę warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 50 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym warunkiem wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a. Stosownie do tej normy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy (pkt 1); położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pkt 2); położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pkt 3); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (pkt 4).

Jednakże w ocenie Sądu, ze stanowiskiem organów obydwu instancji, co do tego, że planowana inwestycja - z zakresu łączności publicznej - narusza przepisy odrębne, tj. ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i z tej właśnie przyczyny należało odmówić ustalenia lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego, jest wadliwe.

Uwadze organów umknęło, że stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w procedurze ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W literaturze przedmiotu trafnie podkreśla się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 29 października 1991 r. sygn. akt III CZP 109/91, "Przegląd Sądowy" 1992, Nr 5-6).

Rację, w ocenie Sądu, ma Skarżąca Spółka, że organy obu instancji pominęły w swoich rozważaniach sformułowanie zawarte w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego wynika, zdaniem Sądu, konieczność stosowania tego przepisu nie wprost, bezpośrednio, lecz adekwatnie do danej sytuacji faktycznej i prawnej z jaką związana jest konkretna inwestycja celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, co też słusznie zaznaczyła Skarżąca, ze względu na rodzaj spornego przedsięwzięcia z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji, przewidzianej w art. 46 ust. 2 u.w.r.u. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 734/15, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy ustawodawca stwierdza wyraźnie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze, leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie organ powinien rozważyć, czy można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne.

Ustawowe odesłanie, o jakim mowa powyżej, nakazujące odpowiednie stosowanie określonego przepisu prawa, upoważnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, która najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy. Tymczasem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, bez głębszych rozważań okoliczności sprawy w powiązaniu z treścią powoływanych przepisów, przyjęły wprost, że lokalizacja spornej inwestycji jest niemożliwa na terenie wskazanym przez inwestora. Rację ma skarżąca Spółka, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji wymienionych powyżej przepisów z zakresu prawa materialnego.

W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku również z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. są zasadne.

Sąd podziela również stanowisko Skarżącej, co do tego, ze w sprawie doszło do nasuszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez organ II instancji, bowiem podzielając sposób wykładni przepisów przedstawiony przez organ I instancji organ odwoławczy nie odniósł się w istocie do zarzutów odwołania w kwestii zastosowania art. 46 ust. 2 u.w.r.u.

Z uwagi na powyższe Sąd uchylił decyzje obu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone od organu koszty postępowania składa się kwota wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego ustalona w wysokości (...) zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), wpis od skargi ((...) zł) oraz opłata od pełnomocnictwa ((...) zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.