Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1502855

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 20 sierpnia 2014 r.
IV SA/Po 344/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Donata Starosta.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann Maciej Busz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg A.Z., J.Z., Z.K., R.G. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...);

2.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana;

3.

zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i J. Z. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego;

4.

przyznaje adwokatowi k.c. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie (...) ((...)) złotych podwyższone o kwotę (...) ((...)) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej;

5.

zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.K. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia (...).12.2012 r. nr (...) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał inwestorom A. i J. Z. doprowadzenie wykonywanego stawu na działkach numer ewidencyjny (...) i (...) w C. do stanu poprzedniego, tzn. zgodnego ze złożonym w dniu (...).05.2008 r. w Starostwie Powiatowym zgłoszeniem oraz pozwoleniem wodnoprawnym z dnia (...).03.2007 r.

W uzasadnieniu wskazano, że wskutek kontroli przeprowadzonej z urzędu w dniu 29 lipca 2010 r. stwierdzono, że na ww. nieruchomości zlokalizowanej przy ul. L. (...) w C. i obejmującej działkę nr (...) realizowana jest inwestycja związana z utworzeniem stawu zgodnie z posiadanym zgłoszeniem co do którego Starostwo Powiatowe nie wniosło sprzeciwu. Według oświadczenia właścicielki stawu A. Z. staw ten nie posiadał połączenia z rowem przepływającym przez jej działkę, co potwierdziła kontrola.

Postanowieniem z dnia (...).09.2010 r. Starosta P. przekazał PINB dla powiatu p. informację, że przedmiotowy staw obejmuje nie tylko działkę nr (...), lecz także działkę nr (...) będącą własnością inwestora, co narusza warunki pozwolenia wodnoprawnego.

Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej przez PINB dla powiatu p. w dniu 18 lutego 2011 r. na działkach nr (...) i (...) w odległości 0,5-0,7 m od rowu stwierdzono pionowo osadzoną rurę PCV, której krawędź wylotu znajdowała się ponad poziomem rowu. Według oświadczenia właściciela rura ta służyła do napełniania stawu wodą, a obecnie nie jest wykorzystywana. W trakcie kontroli stwierdzono, że staw obejmuje działki nr (...) i (...), co narusza warunki pozwolenia wodnoprawnego, które obejmowało wykonanie ziemnego, nieprzepływowego stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej do regulacji stosunków wodnych w gruncie, położonego na działce nr (...). W toku kolejnej kontroli w dniu 5 maja 2011 r. nie stwierdzono przepływu wody pomiędzy rowem i stawem.

Organ wskazał, że w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy prawo budowlane roboty budowlane polegające na wykonaniu stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wymagają one natomiast dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto część stawu wykonana na działce nr 8 połączona jest ze stawem wykonanym na działce nr (...), na który w dniu (...).03.2007 r. wydano pozwolenie wodnoprawne nr (...).

Wobec powyższego PINB dla powiatu p. postanowieniem z dnia (...).10.2012 r. wstrzymał przedmiotowe roboty i nakazał przedłożyć:

- inwentaryzację geodezyjną z dokładnymi pomiarami przedmiotowego stawu,

- inwentaryzację wraz z ekspertyzą wykonanych robót budowlanych z rysunkami i przekrojami stawu,

- pozwolenie wodnoprawne,

- projekt zagospodarowania działek, z naniesioną lokalizacją stawu.

W dniu 4 grudnia 2012 r. J.Z. złożył do akt opinię dotyczącą wykonanych robót budowlanych opracowaną w listopadzie 2012 r. przez osoby uprawnione, która to opinia zawierała inwentaryzację geodezyjną przedmiotowego stawu, rysunki i przekroje stawu, projekt zagospodarowania działek z naniesioną lokalizacją stawu. Brak było natomiast pozwolenia wodnoprawnego, które dotyczyłoby obu działek, tj. nr (...) i (...). Do akt złożono wyłącznie pozwolenie wodnoprawne dla działki nr (...).

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że inwestorzy wykonali staw na działce nr (...) niezgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Ponadto w złożonej opinii wskazano, że nadmiar wody ze stawu w sposób kontrolowany będzie odprowadzany do rowu, tymczasem pozwolenie wodnoprawne wydano na wykonanie ziemnego, nieprzepływowego stawu. W uzasadnieniu tegoż pozwolenia wskazano, że staw będzie zasilany dopływem wód gruntowych i wodami powierzchniowymi ze zlewni własnej i nie będzie miał połączenia z innymi wodami powierzchniowymi. Kontrolowany nadmiar wody odprowadzany do rowu uczyni zbiornik przepływowym.

W tej sytuacji organ nakazał inwestorom doprowadzenie wykonywanego stawu na ww. działkach do stanu poprzedniego, tzn. zgodnego ze złożonym w dniu 23 maja 2008 r. w Starostwie Powiatowym zgłoszeniem oraz pozwoleniem wodnoprawnym z dnia (...).03.2007 r.

J.Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o zmianę jej podstawy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane na art. 51 ust. 1 pkt 2 tj. o nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wnoszący odwołanie wskazał, że na działce nr (...) roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa, a w zakresie działki nr (...) Wójt Gminy C. wydał w dniu (...).08.2012 r. decyzję o warunkach zabudowy dla budowy zbiornika wodnego w granicy z działką nr (...) na terenie działki nr (...). W toku jest również procedura zmierzająca do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę zbiornika wodnego na działce nr (...).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł również Z.K. zarzucając, że nie odniesiono się do jego uwag co stanowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., obecnie jt. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odwołujący wniósł o przywrócenie stanu gruntu na działce nr (...) na granicy z działką nr (...) do stanu sprzed wybudowaniem stawu, o przywrócenie lustra wody w rowie na całej długości jego działki tak, aby woda mogła swobodnie przepływać w dolnej części rury-przepustu, o usunięcie nielegalnie wykonanego rurociągu wraz ze studzienkami.

Decyzję organu I instancji zakwestionował także R.G. uznając treść decyzji, lecz kwestionując jej uzasadnienie oraz wnosząc o jej rozszerzenie o konieczność doprowadzenia rowu do stanu jaki istniał pierwotnie. Zarzucił też nierzetelność kontroli przeprowadzonych przez organ.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu ww. odwołań decyzją z dnia (...).02.2014 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj."na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a." i w tym zakresie orzekł "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej P.b.) oraz art. 104 k.p.a". W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy uzyskali decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy stawu zlokalizowanego na działce nr (...) oraz pozwolenie wodnoprawne na wykonanie ziemnego, nieprzepływowego stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej na działce nr (...). Inwestor dokonał zgłoszenie budowy takiego stawu na działce n (...), a Starosta P. nie zgłosił sprzeciwu. W toku postępowania ustalono, że staw swoim zasięgiem obejmował oprócz działki nr (...) częściowo również działkę nr (...), co naruszało zgłoszenie.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 Pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przedmiotowego stawu. Tak więc w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia budowy stawu i to bez sprzeciwu, to nie można mu zarzucić samowoli budowlanej. Jednocześnie ponieważ inwestor odstąpił od warunków budowy stawu prawidłowo wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Pb.

Organ odwoławczy stwierdził, iż PINB dla powiatu p. prawidłowo zastosował art. 50 ust. 3 Pb i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Organ odwoławczy dał wiarę opinii dotyczącej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez posiadającego uprawnienia budowlane M.P., że nie ma połączenia stawu z rowem melioracyjnym, że nie następuje spiętrzenie wody w rowie, a także że prace wykonano prawidłowo. Nie dano natomiast wiary odwołującym, że w rowie następuje spiętrzenie wody.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego na działkę nr (...), a skoro go nie mają bez znaczenia jest ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla tej działki, które obecnie jest w toku.

WWINB zgodził się wiec z PINB dla powiatu p. że w ustalonym stanie faktycznym najbardziej słusznym rozwiązaniem było nakazanie obowiązku doprowadzenia przedmiotowego stawu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego ze złożonym w dniu 23 maja 2008 r. zgłoszeniem oraz pozwoleniem wodnoprawnym z dnia (...).03.2007 r. Niezasadne jest natomiast zastosowanie - jak to wskazał inwestor - art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Nadto odnosząc się do odwołania R.G. wskazano, że skoro ogrodzenie ma wysokość 2 m, to w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Pb nie wymaga ono zgłoszenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. i A. Z. wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej,

- uchylenie postanowienia WWINB z dnia (...).11.2013 r. nr (...) (odmawiającego zawieszenia postępowania),

- uchylenia postanowienia WWINB z (...).12.2012 r. nr (...) oraz poprzedzającego je postanowienia PINB dla powiatu p. z (...).10.2012 r. nr (...) nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych z wykonaniem stawu i zobowiązującego skarżących do złożenia wymienionej dokumentacji

Skarżący zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 50-51 Pb.

Skargę na powyższą decyzję WWINB wniósł również R.G., podnosząc, iż prace przy budowie stawu wykonywane były niezgodnie z:

a)

pozwoleniem wodno-prawnym, które stwierdzało m.in., że "staw zasilany będzie dopływem wód gruntowych i wodami powierzchniowymi ze zlewni własnej i nie będzie miał połączenia z wodami powierzchniowymi"

a)

postanowieniami decyzji Urzędu Gminy z (...).10.2006.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w trakcie kontroli w dniu 29 lipca 2010 r., skarżący wskazał na fakt wykonania wbrew jego woli, w ogrodzeniu Państwa Z. bramy wyjazdowej wraz z furtką na jego grunt, oraz osadzenia w rowie wodnym rury o średnicy ok. 1 m dla ułatwienia wyjazdu z dz. Nr (...).

Skarżący wskazał, iż brama i ogrodzenie są wykonane na jego posesji, ok. 2 m poza granicznym rowem wodnym. Dalej skarżący podniósł zarzuty odnoszące się do przebiegu kontroli prowadzonej przez pracowników PINB w P., którzy nie tylko nie stwierdzili oczywistych nieprawidłowości, ale wręcz odmówili skarżącemu kontroli zakrytej studni wykonanej przed stawem, gdzie wcześniej wykonano otwarty wykop łączący zbiornik z granicznym rowem wodnym, z którego inwestor pobiera wodę. Zaznaczono, że zdjęcia będące dowodem w sprawie, a wykonane w trakcie prowadzonych przez inwestora robót, zostały złożone w PINB.

Odrębną skargę wniósł również Z.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty P. i udzielenie stosownych wytycznych organom administracji publicznej obu instancji;

Skarżący zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dotyczących wybudowania połączenia pomiędzy stawem istniejącym na działkach o nr ewid. (...) i (...), a strumieniem przepływającym wzdłuż tych działek w rowie oraz popiętrzenia przez właścicieli ww. działek wody strumienia płynącego wzdłuż ww. działek oraz wzdłuż działki skarżącego, a w następstwie tego doprowadzenia do niekorzystnej dla skarżącego zmiany stosunków wodnych na jego gruncie, polegającej na podtapianiu jego nieruchomości. W następnej kolejności zarzucono organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano twierdzenie organu odwoławczego jakoby nie było połączenia stawu z rowem melioracji szczegółowej, znajdującym się na ww. działkach oraz nie nastąpiło spiętrzenie wody w rowie zlokalizowanym na tym terenie, a także że wszystkie prace związane z budową stawu, na działkach o nr (...) i (...) w C. są wykonywane prawidłowo, zgodne z przepisami ustawy - Prawo budowlane i ze sztuką budowlaną. W skardze powołano się na liczne pisma (w tym dokumentację fotograficzną i pismo zawierające rzędne terenu) wskazujące na podwyższenie wody, połączenie przedmiotowego stawu ze strumieniem płynącym w rowie melioracyjnym, podniesienia gruntu stanowiącego własność Państwa Z. oraz zastrzeżenia do czynności organów prowadzących postępowanie. Do tych dowodów organy obu instancji nie odniosły się nawet jednym słowem. Organy obu instancji nie odniosły się także do zastrzeżeń składanych przez skarżącego wobec ustaleń każdej z kontroli przeprowadzonych przez pracowników PINB i przeciwko opinii mgr. inż. M.P.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach.

Z.K. pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. przesłał do akt sprawy zdjęcia przedstawiające czynny odpływ ze stawu, blokadę w strumieniu oraz miejsce poboru wody ze strumienia do stawu i stan strumyka na szerokości jego działki w związku z istniejącą blokadą.

Postanowieniem z 8 lipca 2014 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 344/14, IV SA/Po 349/14 i IV SA/Po 350/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 344/14.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku radca prawny M.S. (w imieniu Z.K.) i adwokat k.c. (w imieniu R.G.) podtrzymali argumentację skarg. Adwokat k.c. złożył również pismo procesowe stanowiące uzupełnienie skargi.

J.Z. oświadczył, iż została wydana decyzja o warunkach zabudowy dotycząca działki nr (...), co umożliwi legalizację pozostałej części inwestycji. Decyzja ta jest ostateczna. Pełnomocnicy Z.K. i R.G. potwierdzili ten fakt i zgodnie oświadczając, iż ich mandanci złożyli skargi w tym zakresie.

Radca prawny M.S. dodatkowo podniósł, iż opinia inżyniera P. jest niekompletna, ponieważ nie określa przyczyn spiętrzenia wody w rowie, oraz wskazał, iż jego mandant zaprzecza temu, aby kontrole przeprowadzone u inwestorów były niezapowiedziane.

J.Z. zaprzeczył temu podnosząc, iż część z nich była niezaplanowana. Inwestor podniósł również, iż opinię sygnowaną przez inżyniera P., sporządzał również hydrolog.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylająca decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w części nakazującej inwestorom doprowadzenie wykonywanego stawu na działkach numer ew. (...) i (...) w C. do stanu poprzedniego, tzn. zgodnego ze zgłoszeniem złożonym w dniu 23 maja 2008 r. oraz pozwoleniem wodnoprawnym z dnia (...).03.2007 r.

Na wstępie należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie niespornym jest wykonanie stawu na działce o nr ewid. (...) oraz nr (...), a więc niezgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, pozwoleniem wodnoprawnym i dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, w którym jako teren inwestycji wskazano wyłącznie działkę nr (...).

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Uwzględniając treść art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wykonanie stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia.

Treść art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. i określenie stawu jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej wskazuje bezpośrednio na możliwość podjęcia procedury legalizacyjnej, która jest uregulowana w art. 48 -49 i 50 - 51 P.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawodawca określa cechy robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Ustawa wymienia prowadzenie robot budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatem przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1-4. w przedmiotowej sprawie należy podkreślić, że w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 jest mowa o budowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), natomiast w art. 50 ust. 1 użyto pojęcia robót budowlanych (art. 3 pkt 7). Wybudowanie urządzenia bez pozwolenia albo zgłoszenia nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego lub jego części, w związku z czym powinno być rozpatrywane na podstawie art. 50 jako roboty budowlane inne niż określone w art. 48 i 49b (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2002 r., II SA/Po 2421/00, LEX nr 656149).

Uwzględniając więc fakt, iż wybudowanym stawem objęto działkę nr (...), zasadnym jest stwierdzenie, iż inwestor działał w ramach dokonanego zgłoszenia jednak odstąpił od jego warunków, w związku z czym zasadnym jest przystąpienie do procedury z art. 50-51 P.b.

W tym miejscu należy wskazać, iż prowadzone postępowanie naprawcze jest postępowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i 49b P.b., mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. W przypadku postępowania legalizacyjnego z art. 48 i 49b ustawodawca wprost przewidział obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują. Tym samym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu opartym na przepisach art. 50 i 51 P.b., a w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego (vide np. NSA sygn. akt II OSK 2153/12).

Zgodzić należy się również z prezentowanym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego poglądem, iż wobec braku pozwolenia wodnoprawnego dla działki nr (...) na dzień wydawania zaskarżonych decyzji nie dało się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem.

Uznając prawidłowość zastosowania procedury uregulowanej w art. 50-51 P.b. wątpliwości Sądu budzi jednak sformułowanie w sentencji decyzji nałożonego obowiązku przez określenie, iż strona ma przywrócić do stanu poprzedniego tzn. zgodnego ze zgłoszeniem oraz pozwoleniem wodnoprawnym, nie wskazując w decyzji co rozumie pod tym pojęciem i jaki stan należy przywrócić, ewentualnie jakie konkretne roboty ma wykonać, aby przywrócić tenże stan. Aby zrekonstruować to pojęcie należało dokonać analizy uzasadnienia - w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych - co jest niedopuszczalne i może rodzić trudności w wykonaniu obowiązku, zwłaszcza na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Określenie bowiem podlegającego wykonaniu obowiązku winno być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by zarówno adresat obowiązku, jak i ewentualnie organ egzekucyjny nie powinni mieć jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jego treści (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 525/12, WSA w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 961/12, WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 430/06).

Rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź też przywrócenia stanu poprzedniego, ze względu na restrykcyjny charakter normy przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Ma ona znaczenie także z uwagi na fakt, iż tak jak w przypadku niniejszej sprawy, zachodzi konieczność rozróżnienia i rozgraniczenia części stawu wykonanego nielegalnie, od tej części istniejącej legalnie. Nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu, ani poprzedzająca ją, decyzja poza powołaniem się na decyzje zgłoszenie i wydane pozwolenie wodnoprawne nie zawiera wystarczającego określenia sposobu wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków.

Jednocześnie sąd zwraca uwagę, iż organy I i II instancji w ramach prowadzonego postępowania nie odnosząc się do podnoszonych przez Z. K. i R. G. dokumentów (w tym dokumentacji fotograficznej i pisma zawierającego rzędne terenu) wskazujących na podwyższenie wody, połączenie przedmiotowego stawu ze strumieniem płynącym w rowie melioracyjnym, podniesienia gruntu stanowiącego własność inwestorów naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., oraz zasadę zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. nakładające na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ocena dowodowa danej okoliczności winna się opierać na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ocena zebranych w sprawie dowodów i wyczerpujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) Zaznaczyć trzeba, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu decyzji tylko w rozstrzygnięciu, lecz uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2009 r., s. 417).

Powyższe naruszenia powołanych przepisów niewątpliwie w świetle przedstawionej analizy miały wpływ (w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego) i mogły mieć istotny wpływ (w zakresie naruszenia przepisów postępowania) na rozstrzygnięcie, co uzasadniało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 3 i 5 wyroku) a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt wyroku). Na podstawie art. 250.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 pkt 1 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione powyżej przez sąd uwagi w zakresie braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalając okoliczności istotne dla prawidłowego wydania orzeczenia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., bacząc, aby sentencja decyzji była sformułowana w sposób, który nie będzie powodował konieczności jej rekonstruowania na podstawie uzasadnienia, ewentualnie dokumentów znajdujących się w aktach. Organ stopnia podstawowego powinien dokładnie zbadać wykonane roboty budowlane, określić ich zakres, sposób ich wykonania i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno w oparciu o własne ustalenia i posiadaną wiedzę, jak również przedłożone przez stronę dokumenty, w tym także rozważyć ewentualnie konieczność ich uzupełnienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.