Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3058204

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 26 sierpnia 2020 r.
IV SA/Po 197/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz (spr.).

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 22 lutego 2019 r. nr IV/38/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dobrzyca

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 5 ust. 5 lit. a, b i d; - § 13 ust. 1; - § 17 ust. 2; - § 18 ust. 2;

2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Okręgowy w O. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 22 lutego 2019 r. nr IV/38/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dobrzyca zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej u.c.p.g.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia oraz nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 i wskazanie w § 5 ust. 5 lit. a i b sposobów i terminu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń;

- art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nieuprawnione powtórzenie w § 5 ust. 5 lit. d uchwały zakazu zanieczyszczania jezdni skodyfikowanego w art. 91 k.w;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 13 ust. 1 zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu. gorącego popiołu i żużlu;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 17 ust. 2 częstotliwości i sposobu usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 18 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do posiadania budynków gospodarskich, do przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, do składowania obornika w określony sposób, do ograniczenia wszelkich uciążliwości do obszaru nieruchomości;

Wskazując na powyższe uchybienia, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 5 lit. a i b, § 5 ust. 51it.d, § 13 ust. 1, § 17 ust. 2 i § 18 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że delegację ustawową dla podjęcia skarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, których w nim nie wymieniono (wyrok NSA z 8 listopada 1012 r.,sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Dobrzyca stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, akty prawa miejscowego muszą zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Akty te nie mogą także powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych). Takie powtórzenia traktowane są jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu. sygn. akt IV SA/Po 431/11).

Postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09).

W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że także powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawowych stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44, wyrok NSA z 14.10.1999 OSS 2000/1/17 wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r. sygn. SA/Wr 2761/95. niepubl).Takie działanie może prowadzić do odmiennej bądź sprzecznej z intencją prawodawcy interpretacji przepisów. Tego typu sposób redagowania aktu prawnego jest sprzeczny z treścią § 118 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej.

W § 5 Regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przez organ gminy. Wprowadzenie w ust. 5 lit. a i b tego przepisu obowiązku oczyszczania nieruchomości, w tym chodnika, ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w określony sposób, wykracza poza delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g., gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki szersze niż to wynika z ustawy. (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/13, wyrok WSA w Gliwicach,sygn. akt II SA/Gl 974/19).

Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu i lodu, obowiązek, który winien być realizowany w określony sposób - przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Przepis § 5 ust. 5 lit.b uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie.

Przekroczenie to powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy prawnej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 383/19, WSA w Gdańsku sygn. akt II SA 392/19).

W sposób nieuprawniony, bez ustawowej delegacji, Rada w § 5 ust. 5 lit.a uchwały wskazała także częstotliwość z jaką należy wykonywać czynności z zakresu uprzątania śniegu, błota.lodu i innych zanieczyszczeń.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, na jakich mieszkańcy mają wykonywać określone obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku. Częstotliwość ich wykonywania nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w powyższym przepisie. Regulamin może jedynie wskazać obowiązek pożądanego zachowania, natomiast nie ma uprawnień do narzucania częstotliwości takiego działania (wyrok WSA w Poznaniu,sygn. akt IV SA/Po 8/19, wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 780/17). Żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje uprawnienia Radzie do wskazywania częstotliwości wykonywania przez właścicieli nieruchomości czynności związanych z utrzymaniem czystości i porządku.

Także redakcja § 5 ust. 5 lit. d stanowi naruszenie prawa. Uregulowanie wskazujące, iż zabrania się zgarniania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię, stanowi w istocie powtórzenie ustawowego zakazu, zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej, przepis art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Wobec powyższego, kwestionowany zapis winien zostać wyeliminowany (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd812/17)

W § 13 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady zmieszane m.in.: śniegu, lodu, gorącego popiołu. Przepis ten wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 ustawy, kompetencji do regulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z odpadami innymi niż komunalne i nieczystości ciekle. Zasady postępowania z innymi rodzajami odpadów są uregulowane w innych aktach prawnych m.in. w ustawie z dn.14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2018.992). Wprowadzając powyższe ograniczenia Rada Gminy dopuściła się naruszenia prawa (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 20/19,wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/16).

Zdaniem skarżącego w redakcji § 17 ust. 2 Rada dopuściła przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto naruszyła przepisy § 6 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283), gdyż w sposób nieprecyzyjny określiła obowiązek posługując się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta". Mogą to być nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego. Tak zredagowana norma jest niejasna i może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 384/14, II SA/Bd 367/18).

Przekroczenia ustawowego upoważnienia wynikającego z treści art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., dopuściła się Rada przy redakcji § 18 regulaminu. Regulacja odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich tam przewidziana wkracza w ustawową materię stosunków sąsiedzkich. Kodeks cywilny nakazuje w art. 144,aby właściciel nieruchomości tak korzystał ze swoich praw,by nie zakłócać korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad miarę. Rada Gminy nie ma uprawnień, by wprowadzać ograniczenie w postaci zakazu powodowania uciążliwości poza obszarem nieruchomości, na której prowadzona jest hodowla. Dotyczy to także nakazu posiadania budynków określonego rodzaju. (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/WA 1887/17, wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 62/19. wyrok WSA w Warszawie,sygn. akt IV SA/WA 1955/17.)

W sposób nieuprawniony, przekraczający umocowanie z art. 4 ust. 2 pkt 7 Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własności. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wynikają dwa rodzaje obowiązków - ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada gminy nie może ustanawiać warunków, czy wymagań, w odniesieniu do miejsc stanowiących własność prywatną, a także jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy czy rozporządzenia. Kwestie związane z wymaganiami budynków przeznaczonych do trzymania zwierząt regulują akty prawne wyższego rzędu np. Prawo budowlane. Rada nie może stanowić przepisów będących powtórzeniami innych norm.

Odnośnie § 18 ust. 2 pkt 1 stwierdzono, że na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1866), właściciel nieruchomości, jej posiadacz lub zarządzający nieruchomością są zobowiązani do utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym. Obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych został nałożony na właścicieli nieruchomości mocą cytowanej ustawy, w związku z tym w powyższym zakresie nie mogą się już wypowiadać regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (wyrok WSA w Olsztynie "sygn. akt II SA/O! 513/17).

Z przekroczeniem ustawowej delegacji został także uchwalony § 18 ust. 2 pkt 3 regulaminu. Zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.) i Rada Gminy nie jest upoważniona do ich powtarzania czy modyfikowania. Wskazując na powyższe naruszenia prawa wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 5 ust. 5 lit. a i b, § 5 ust. 5łit.d, § 13 ust. 1, § 17 ust. 2 i § 18.

Burmistrz Miasta i Gminy odpowiadając na ww. skargę wskazała jedynie, że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym gminy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Sąd wskazuje, że Rada Miejska Gminy Dobrzyca w dniu 22 lutego 2019 r. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629) oraz art. 40 ust. 1, 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432) podjęła uchwałę z dnia nr IV/38/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dobrzyca, która to uchwała jest przedmiotem kontroli Sądu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zasadniczo Sąd orzekający podziela argumentację skarżącego i zarzuty skargi, które w większości są trafne.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 5 ust. 5 lit. a, b i d zaskarżonej uchwały w zakresie obowiązku oczyszczania nieruchomości, w tym chodnika, ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w określony sposób.

W § 5 Regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przez organ gminy. Wprowadzenie w ust. 5 lit. a i b tego przepisu obowiązku oczyszczania nieruchomości, w tym chodnika, ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w określony sposób, wykracza poza delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g., gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki szersze niż to wynika z ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/13,wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 974/19). Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu i lodu, obowiązek, który winien być realizowany w określony sposób-przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Przepis § 5 ust. 5 lit. b uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie.

Przekroczenie to powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy prawnej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 383/19, wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA 392/19.)

W sposób nieuprawniony, bez ustawowej delegacji, Rada w § 5 ust. 5 lit. a wskazała także częstotliwość, z jaką należy wykonywać czynności z zakresu uprzątania śniegu, błota lodu i innych zanieczyszczeń.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają wykonywać określone obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku. Częstotliwość ich wykonywania nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w powyższym przepisie. Regulamin może jedynie wskazać obowiązek pożądanego zachowania, natomiast nie ma uprawnień do narzucania częstotliwości takiego działania (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 8/19, wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 780/17). Żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje uprawnienia Radzie do wskazywania częstotliwości wykonywania przez właścicieli nieruchomości czynności związanych z utrzymaniem czystości i porządku.

Także redakcja § 5 ust. 5 lit. d uchwały stanowi naruszenie prawa. Uregulowanie wskazujące, iż zabrania się zgarniania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię, stanowi w istocie powtórzenie ustawowego zakazu, zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej, przepis art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Wobec powyższego, kwestionowany zapis winien zostać wyeliminowany (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 812/17)

Zasadne są także zarzuty dotyczące § 13, w którym Rada Gminy wprowadziła zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady zmieszane m.in. gorącego popiołu, śniegu, lodu, gruzu budowlanego i innych. W przepisie tym Rada wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Przepis ten nie zawiera kompetencji do regulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z odpadami innymi niż komunalne i nieczystości ciekłe. Zasady postępowania z innymi rodzajami odpadów są uregulowane w innych aktach prawnych m.in. w ustawie o odpadach. Słusznie wskazuje skarżący, że wprowadzając powyższe ograniczenia do Regulaminu Rada Gminy dopuściła się naruszenia prawa art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 20/19, CBOSA).

Zasadne są zarzuty dotyczące § 17 ust. 2 Regulaminu, w którym wskazano, że właściciele zwierząt domowych zobowiązani są do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe. Powyższa kwestia regulowana jest przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 z późn. zm.), kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 17 ust. 2 Regulaminu, Rada bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Ponadto jako przekroczenie ustawowej kompetencji ocenić należy zawarte w tym przepisie wskazanie konkretnego sposobu w jaki usunięte powinny zostać zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta domowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 61/16). Ponadto należy wskazać, że zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta to pojęcie nieostre (mogą być stałe, płynne, pochodzenia nie tylko fizjologicznego). Norma tak sformułowana może rodzić wątpliwości interpretacyjne.

Zasadny jest również zarzut dotyczący § 18 ust. 2 Regulaminu w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich. Regulacja odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich tam przewidziana wkracza w ustawową materię stosunków sąsiedzkich. Kodeks cywilny nakazuje w art. 144,aby właściciel nieruchomości tak korzystał ze swoich praw, by nie zakłócać korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad miarę. Rada Gminy nie ma uprawnień, by wprowadzać ograniczenie w postaci zakazu powodowania uciążliwości poza obszarem nieruchomości, na której prowadzona jest hodowla. Dotyczy to także nakazu posiadania budynków określonego rodzaju. (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA /WA 1887/17, wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 62/19, wyrok WSA w Warszawie,sygn. akt IV SA/WA 1955/17). W sposób nieuprawniony, przekraczający umocowanie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własności. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wynikają dwa rodzaje obowiązków: ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniami miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, w odniesieniu do miejsc stanowiących własność prywatną, a także jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy, czy rozporządzenia. Kwestie związane z wymaganiami budynków przeznaczonych do trzymania zwierząt regulują akty prawne wyższego rzędu np. Prawo budowlane. Rada nie może stanowić przepisów będących powtórzeniami innych norm.

Odnośnie § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały należy stwierdzić, że na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (i j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1866), właściciel nieruchomości, jej posiadacz lub zarządzający nieruchomością są zobowiązani do utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym. Obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych został nałożony na właścicieli nieruchomości mocą cytowanej ustawy, w związku z tym w powyższym zakresie nie mogą się już wypowiadać regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (wyrok WSA w Olsztynie,sygn. akt II SA/Ol 513/17).

Także z przekroczeniem ustawowej delegacji został uchwalony § 18 ust. 2 pkt 3 regulaminu. Zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.) i Rada Gminy nie jest upoważniona do ich powtarzania czy modyfikowania.

W ocenie Sądu niezasadne było żądanie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 1 uchwały. W tym zakresie skarżący w istocie rzeczy nie przedstawił żadnego zarzutu. Treść tego przepisu uchwały wskazuje, że mieści się on w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 § 2 pkt 7 u.c.p.g. Sąd nie dopatrzył się w treści tego przepisu ani przekroczenia delegacji ustawowej, ani powtórzenia, czy modyfikacji przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 5 ust. 5 lit. a, b i d, § 13 ust. 1, § 17 ust. 2, § 18 ust. 2 uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.