Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106540

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 20 listopada 2020 r.
IV SA/Po 1402/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz (spr.).

Sędziowie WSA: Monika Świerczak Donata Starosta.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. D.

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 7 ust. 2, § 12 ust. 3 i 11, § 13 ust. 7, 8 i 11, § 14 ust. 11, § 15, § 16 ust. 10, § 17 i § 18;

2. w pozostałym zakresie skargę oddala,

3. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

IV SA/Po 1402/20

Uzasadnienie

Wojewoda W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr (...) Rady Gminy K. z dnia (...) listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. D. (dalej jako zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisom zaskarżonej uchwały zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem" poprzez brak ustalenia jednoznacznego sposobu przeznaczenia terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym,

2. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie zasad i warunków scalania i podziału terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym,

3. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 i § 4 rozporządzenia poprzez ustalenie nakazów nie przewidzianych przepisami prawa,

4. § 2 pkt 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193) poprzez wprowadzenie nakazu uzgodnienia z właściwym organem nadzoru nad lotnictwem wojskowym lokalizacji obiektów o wysokości co najmniej 50 m.,

5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak jednoznaczności ustaleń pomiędzy treścią przedmiotowego planu miejscowego a stanowiącym jego załącznik rysunkiem planu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - zwanej dalej "u.s.g." - w zw. z art. 20 i art. 27 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewodzie W. dnia (...) grudnia 2019 r.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl normy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem obligatoryjnych ustaleń co do przeznaczenia oraz określenia sposobu zagospodarowania terenów dokonuje rada gminy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących i stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym muszą spełniać wymagania stawiane aktom prawa miejscowego, oczywiście z uwzględnieniem specyfiki przedmiotu regulacji oraz formy.

Stosownie do regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia, na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Nie oznacza to wprawdzie, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Dopuszczalne jest bowiem określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa (por. wyroki NSA z dnia (...) lutego 2012 r., II OSK (...); z dnia (...) sierpnia 2014 r., II OSK (...); wyrok WSA w Gdańsku z dnia (...) listopada 2016 r., II SA/Gd (...), CBOSA).

W § 13 ust. 7 przedmiotowej uchwały, dla terenów zabudowy rekreacyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem "7Mr", ustalono możliwość usytuowania na działce budynków rekreacji indywidualnej jedno lub wielolokalowych oraz budynków gospodarczych i garażowych. Jednocześnie dla tego terenu w § 13 ust. 8 uchwały dopuszczono wynajmem lokali obiektów letniskowych. W ocenie organu nadzoru, na podstawie przywołanych ustaleń dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem 7Mr dopuszczono alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie. Nie można bowiem przyjąć, że budynki rekreacji indywidualnej, które zgodnie z definicją § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) są przeznaczone do okresowego wypoczynku, można traktować tożsamo z wielolokalowymi budynkami rekreacyjnymi przeznaczonymi na wynajem. Wskazano, że takie wielolokalowe obiekty należy zakwalifikować jako budynki zamieszkania zbiorowego, przez które zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia należy rozumieć "budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny". Ponadto przyjęte w § 13 ust. 8 uchwały dopuszczenie możliwości wynajmu takiego obiektu świadczy o ustaleniu na tym terenie funkcji usługowej, która stanowi odrębny sposób zagospodarowania i nie może być traktowana tożsamo z funkcją związaną z rekreacją indywidualną. Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji - poza jawną sprzecznością z przywołanymi normami - jak i z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) - prowadzi także licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów.

Podniesiono, że dla budynków zamieszkania zbiorowego, które de facto mogą być zrealizowane na podstawie przywołanych zapisów przedmiotowego planu miejscowego, obowiązują całkowicie odmienne przepisy techniczno-budowlane (m.in. ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) czy też inne normy w zakresie np. akustyki. Takie obiekty muszą spełnić m.in. wymagania związane z bezpieczeństwem pożarowym (szerokość schodów, długość dróg ewakuacyjnych, klasa odporności pożarowej elementów budynku itd.), dostępnością dla osób niepełnosprawnych, bezpieczeństwem użytkowania, izolacyjnością cieplną itd. Ponadto projekt budynku usługowego zamieszkania zbiorowego wymaga uzgodnienia z właściwym rzeczoznawcą np. do spraw higieniczno-sanitarnych czy pod względem ochrony przeciwpożarowej. W odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej przepisy nie nakładają natomiast w zasadzie żadnych szczególnych warunków w tym zakresie. W związku z powyższym sformułowane zapisy przedmiotowego planu miejscowego wprowadzają wiele wątpliwości już na etapie sporządzania projektu budowlanego w zakresie zakwalifikowania projektowanego budynku i stwierdzenia jakie normy i przepisy będą miały zastosowanie.

Tymczasem ustalenia planu winny być skonstruowane w sposób pozwalający na jednoznaczne stosowanie jego zapisów, zwłaszcza w kontekście możliwości realizacji określonych inwestycji, w tym uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Plan powinien zatem jednoznacznie wskazywać, czy na terenie oznaczonym symbolem 7Mr można lokalizować budynki rekreacji indywidualnej czy też budynki usługowe, tj. np. hotel czy pensjonat, które muszą spełniać określone normy i być projektowane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi warunkującymi bezpieczne użytkowanie takich obiektów. Niejednoznaczne zapisy planu miejscowego w tym zakresie mogą powodować liczne wątpliwości interpretacyjne organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wymagań, które musi spełnić projektowany obiekt. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Poprzez przyjęte w § 13 uchwały ustalenia, przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 7Mr zostało uzależnione od woli np. inwestora, który zadecyduje, czy na przedmiotowym terenie będzie prowadzona działalność usługowa z zakresu wynajmu lokali rekreacyjnych w budynku zamieszkania zbiorowego, czy też realizowana będzie tylko funkcja związana z rekreacją indywidualną. Jeżeli przepis planu miejscowego zostanie skonstruowany w taki sposób, że o zakresie określonego w sposób alternatywny przeznaczenia terenu będzie decydował inny podmiot niż rada gminy, to tym samym będzie miał miejsce niezgodny z prawem sposób określenia i sformułowania w planie różnego przeznaczenia terenu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia (...) października 2017 r. II SA/Bd (...), CBOSA). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają bowiem do przenoszenia przez radę gminy swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia (...) lutego 2012 r., II SA/Wr (...); wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) lutego 2015 r., II SA/Po (...), CBOSA). Plan miejscowy określając przeznaczenie terenu prowadzi często do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Normy prawne stanowione w tym względzie powinny więc być jednoznaczne, jasne i czytelne oraz nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie (por. wyrok NSA z (...) sierpnia 2012 r., II OSK (...), CBOSA). Powyższe uregulowanie, uniemożliwiające jednoznacznie określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem "7Mr" stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W § 12 ust. 11, § 13 ust. 11, § 14 ust. 11, § 15 ust. 10, § 16 ust. 10 oraz w § 17 ust. 11 przedmiotowej uchwały, dla terenów zabudowy wyznaczonych na terenie planu, w zakresie zasad podziału terenu działki, oprócz minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej zawarto ustalenia w zakresie ich minimalnej szerokości frontu oraz kąta linii podziału.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Równocześnie ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia). Natomiast jedynym parametrem dotyczącym podziału nieruchomości, który można określić, w zależności od potrzeb w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Przywołany przepis § 4 pkt 8 rozporządzenia, odnosi się bowiem wyłącznie do procedury scalenia i podziału nieruchomości, która została szczegółowo uregulowana w Dziale III, Rozdział 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej u.g.n.) nie zaś podziału nieruchomości, odrębnie uregulowanego w Dziale III, Rozdział 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie zupełnie odrębne procedury i pojęć tych nie należy ze sobą utożsamiać.

Ustawodawca nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązek ustalenia w planie miejscowym zasad i warunków wyłącznie scalenia i podziału nieruchomości oraz na potrzeby realizacji tego wymogu wyznaczył przepisami rozporządzenia niezbędne standardy (§ 4 pkt 8 rozporządzenia). Przepisy te nie znajdują jednak zastosowania w przypadku procedury podziału nieruchomości, którą prowadzi się, w myśl i na zasadach określonych w art. 92 i dalszych u.g.n. oraz w przepisach wykonawczych do tejże ustawy. Określone w przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy, za wyjątkiem ustalenia - w zależności od potrzeb - minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Podniesiono, iż o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 u.g.n.). Powinnością organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji, by poza przyznaną jej delegacją ustawową, ustalać zasady podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 u.g.n. Przepisy art. 15. ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie upoważniają Rady Gminy K. do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Mając na uwadze zapisy uchwały oraz uwzględniając fakt, iż zgodnie z § 20 uchwały nie podejmuje się ustaleń w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym uznano, że kwestionowane zapisy dotyczące minimalnej szerokości frontu nowych działek budowlanych zostały wprowadzone przez organ sporządzający projekt planu na potrzeby przyszłego podziału geodezyjnego obszaru nim objętego. Tym samym ustalając przedmiotowym planie warunki i zasady podziału nieruchomości Rada Gminy K. istotnie naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., albowiem wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

W § 12 ust. 3 uchwały wprowadzono zapis dopuszczający wynajem obiektów letniskowych a w § 13 ust. 8 uchwały wynajem lokali obiektów letniskowych. W ocenie organu nadzoru formułując ustalenia planu miejscowego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres fakultatywny i obowiązkowy ustaleń planu określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Jednakże wskazany powyżej i zawarty w przedmiotowym planie miejscowym obowiązek nie jest w tym przepisie wyszczególniony. Nie sposób uznać zapisów dopuszczających najem obiektów za zasady zagospodarowania danego terenu. Także w § 4 rozporządzenia brak mowy o tym, aby w planie miejscowym można było dopuścić ww. najem. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna bowiem odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia (...).04.2008 r., sygn. II OSK (...); CBOSA). Istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest uregulowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała upoważnienia. Normy kompetencyjne muszą być bowiem interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej tych przepisów oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia (...) marca 2018 r. sygn. akt II OSK (...), CBOSA). Tym samym rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 15 u.p.z.p., ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, jak ma to miejsce w przywołanych zapisach planu miejscowego.

W § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż "lokalizacja obiektów wysokości równej i większej niż 50 m npt podlega zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP przed wydaniem pozwolenia na budowę". Stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193) zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą (§ 11 w zw. z § 10 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne jest w planie miejscowym zawarcie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakimi są rozporządzenia. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić bowiem do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 137 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Podniesiono, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą i ma wyjaśniać oraz uzupełniać część tekstową. Nadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego a do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Rysunek planu powinien więc ilustrować ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w treści uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji musi zachodzić zgodność pomiędzy treścią planu a jego rysunkiem.

Tymczasem w § 15 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 33MN - 35 MN ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m i 6,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" przy jednoczesnym wyznaczeniu na rysunku planu linie zabudowy przebiegające w innych odległościach od linii rozgraniczających, zgodnie z obrysami istniejących budynków. Analogicznie w § 17 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem (...) ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m i 6,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" i jednocześnie wyznaczono na rysunku planu linie zabudowy przebiegające w innych odległościach od linii rozgraniczających, zgodnie z obrysami istniejących budynków. Nadto w § 18 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem (...) ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" i jednocześnie na rysunku planu wyznaczono fragment linii zabudowy przebiegającej bezpośrednio przy granicy z terenem drogi 50KDd, zgodnie z obrysem istniejącego budynku.

Zaznaczono, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów a zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną stanowi istotne naruszenie prawa, tzn. narusza istotnie zasady sporządzenia planu miejscowego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego zauważono, iż zaskarżona uchwała w istotnym zakresie narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji tego planu. W konsekwencji zasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne, które pozostałyby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.) wskazano, że umieszczenie w uchwale zapisu dla jednostki bilansowej "7Mr" dotyczące możliwości wprowadzenia terenów rekreacji indywidualnej jedno lub wielolokalowych wynika z charakterystyki zabudowy działki (zapisy jednostki 7Mr dotyczą tylko jednej działki). Na terenie działki jednostki 7Mr znajduje się pozostałość po stołówce i zapleczu socjalnym ośrodka zakładowego. Wprowadzenie ww. zapisów umożliwia właścicielowi gruntu na podjęcie decyzji o możliwości remontu i przebudowy istniejącego budynku lub rozbiórkę i wprowadzenie zabudowy rekreacji indywidualnej. Wprowadzenie funkcji zabudowy rekreacji indywidualnej lub wielolokalowej jest dopuszczalne. Wymienione funkcje nie wykluczają się wzajemnie i nie są ze sobą sprzeczne. Obie funkcję dotyczą szeroko pojętej zabudowy letniskowej, której zadaniem jest możliwość uprawiania turystyki i wypoczynku.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że skarżone zapisy planu wynikają z charakterystyki terenu, na którym plan został wprowadzony i mają na celu zachowanie porządku oraz spójności.

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podano, że umieszczenie w uchwale zapisu o możliwości wynajmu lokali letniskowych, wynika ze specyfiki zabudowy oraz struktury własności poszczególnych działek rekreacyjnych na terenie letniska N. D. Wprowadzenie tam możliwości wynajmu poszczególnych lokali letniskowych pozwoli w sposób zgodny z prawem wynajmować okazjonalnie budynki letniskowe, co w żaden sposób nie koliduje z funkcją terenu, jedynie pozwala na ukonstytuowanie stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193) wskazano, że umieszczenie w uchwale zapisu iż "lokalizacja obiektów o wysokości równej i większej niż 50 m npt podlega zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP przed wydaniem pozwolenia na budowę" wynika zarówno z wniosku Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., złożonego na etapie przystąpienia do miejscowego planu (pismo z dnia (...) października 2018 r., znak: (...)), jak i z późniejszego uzgodnienia projektu planu przez ww. organ (postanowienie nr (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r., znak: (...)). Wojewódzki Sztab Wojskowy zgodnie z przepisami odrębnymi jest terenowym organem wykonawczym Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno obronnych i rządowej administracji niezespolonej, do zadań którego należy udział w planowaniu przestrzennym zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz pełnienie roli właściwego organu wojskowego w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym powyższe leżało u podstaw dokonania odpowiedniego zapisu w zaskarżonej uchwale a zapis ten nie modyfikuje przepisów prawa wyższego rzędu jakim jest rozporządzenie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podano, że wyznaczone na rysunku planu linie zabudowy przebiegające zgodnie z obrysami istniejących budynków, w odległościach innych niż podane w poszczególnych paragrafach ustaleń szczegółowych planu, odnoszą się do słów "zgodnie z rysunkiem planu". Przykładowo w § 18 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem (...) ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m, zgodnie z rysunkiem planu", oznacza, iż linia zabudowy przebiega 5,00 m od linii rozgraniczających oraz zgodnie z rysunkiem planu. W tym przypadku traktujemy przecinek jako "i" lub "oraz" - co jest zgodne z zasadami, gdyż rysunek planu w odpowiedni sposób wyjaśnia oraz uzupełnia treść tekstową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zarzuty skargi okazały się zasadne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art. 1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.) Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy K. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda W. działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z (...).07.2005 r., II OSK (...), ONSAiWSA 2006, nr (...), poz. 7; postanowienie NSA z (...).11.2005 r., I OSK (...), Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego - na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały - co nastąpiło, jak podano w skardze (...) grudnia 2019 r. - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z (...).03.2008 r., I OSK (...); z (...).04.2008, II GSK (...); z (...).10.2010 r., I OSK (...); wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu ostatecznie jest w niniejszej sprawie uchwała nr (...) Rady Gminy K. z dnia (...) listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. D.

Jak już wspomniano, skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia (...) lipca 2005 r., II OSK (...), publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr (...), poz. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 09 paxdziernika 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia (...) lutego 2001 r. sygn. akt K (...) (publ. OTK (...)/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia (...) maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr (...), publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia (...) sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd (...), publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia (...) marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr (...), OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia (...) września 1990 r., sygn. akt SA/Wr (...), OŚNA 1990 r., nr (...), poz. 2; wyrok NSA z dnia (...) marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr (...), Wspólnota (...)/14; wyrok NSA z dnia (...) listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr (...), nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia (...).09.2010 r., o sygn. II SA/Go (...), publ. LEX nr 707352)

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust. 1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po (...), publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po (...), publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z (...).06.2019 r. o sygn. II OSK (...), publ. LEX nr 2703320)

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z (...).05.2019 r. o sygn. II SA/Wr (...), publ. LEX nr 2700653).

Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Sąd nie podzielił natomiast wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym w końcowej części niniejszego uzasadnienia.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Sąd wskazuje, iż w § 7 ust. 2 uchwały zawarto nakaz zgłaszania do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, przed wydaniem pozwolenia na budowę, obiektów o wysokości równej i większej niż 50 m nad poziomem terenu. Tymczasem zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl § 11 w związku z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w pełni aprobuje, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Powyższy zapis stanowi nie tylko modyfikację przepisów wyższego rzędu, ale również został podjęty bez umocowania prawnego przysługującego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie związane ze zgłoszeniem do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym obiektów budowlanych uregulowane zostały we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Przepisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem. Zmieszczenie w § 7 ust. 2 uchwały przepisu zobowiązującego do zgłoszenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Szefowi Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wszelkich obiektów o wysokości równiej i większej niż 50 m n.p.m. uznać należy za przekroczenie ustawowych kompetencji jakie przysługują radzie gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po (...)).

Kwestionowany zapis planu ponadto normuje inny termin wskazując, iż przedmiotowe zgłoszenie ma nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdy tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. § 11 oraz w zw. z § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych wynika niezbicie, że obowiązek ten dotyczy obiektów już będących w trakcie realizacji, a więc już po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Także z tego względu zapis § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, ponieważ wyznacza inny termin realizacji obowiązku niż określony w akcie wyższego rzędu. (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z (...).11.2019 r. o sygn. IV SA/Po (...), publ. CBOSA).

Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy ww. zapis planu sprzeczny jest z przepisami prawa bez znaczenia jest argument organu, że wprowadzono go do planu na wniosek Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. jako terenowego organu wykonawczego Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno obronnych i rządowej administracji niezespolonej, do zadań którego należy udział w planowaniu przestrzennym zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia, na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Nie oznacza to wprawdzie, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Dopuszczalne jest bowiem określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa (por. wyroki NSA z dnia (...) lutego 2012 r., II OSK (...); z dnia (...) sierpnia 2014 r., II OSK (...); wyrok WSA w Gdańsku z dnia (...) listopada 2016 r., II SA/Gd (...), CBOSA).

W § 13 ust. 7 zaskarżonej uchwały, dla terenów zabudowy rekreacyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem "7Mr", ustalono możliwość usytuowania na działce budynków rekreacji indywidualnej jedno lub wielolokalowych oraz budynków gospodarczych i garażowych. Jednocześnie dla tego terenu w § 13 ust. 8 uchwały dopuszczono wynajmem lokali obiektów letniskowych. Wojewoda słusznie zauważył, że na podstawie przywołanych ustaleń dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem 7Mr dopuszczono alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie. Nie można bowiem przyjąć, że budynki rekreacji indywidualnej, które zgodnie z definicją § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) są przeznaczone do okresowego wypoczynku, można traktować tożsamo z wielolokalowymi budynkami rekreacyjnymi przeznaczonymi na wynajem. Trafnie wskazano, że takie wielolokalowe obiekty należy zakwalifikować jako budynki zamieszkania zbiorowego, przez które zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia należy rozumieć "budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny".

Podzielić też należy pogląd, że przyjęte w § 13 ust. 8 uchwały dopuszczenie możliwości wynajmu takiego obiektu świadczy o ustaleniu na tym terenie funkcji usługowej, która stanowi odrębny sposób zagospodarowania i nie może być traktowana tożsamo z funkcją związaną z rekreacją indywidualną. Słusznie wskazał Wojewoda, że ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji - poza jawną sprzecznością z przywołanymi normami jak i z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) - prowadzi także licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów.

Wojewoda słusznie także zauważył, że dla budynków zamieszkania zbiorowego, które de facto mogą być zrealizowane na podstawie przywołanych zapisów przedmiotowego planu miejscowego, obowiązują całkowicie odmienne przepisy techniczno-budowlane (m.in. ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) czy też inne normy w zakresie np. akustyki. Takie obiekty muszą spełnić m.in. wymagania związane z bezpieczeństwem pożarowym (szerokość schodów, długość dróg ewakuacyjnych, klasa odporności pożarowej elementów budynku itd.), dostępnością dla osób niepełnosprawnych, bezpieczeństwem użytkowania, izolacyjnością cieplną itd. Ponadto projekt budynku usługowego zamieszkania zbiorowego wymaga uzgodnienia z właściwym rzeczoznawcą np. do spraw higieniczno-sanitarnych czy pod względem ochrony przeciwpożarowej. W odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej przepisy nie nakładają natomiast w zasadzie żadnych szczególnych warunków w tym zakresie. W związku z powyższym tak sformułowane zapisy przedmiotowego planu miejscowego wprowadzają wątpliwości już na etapie sporządzania projektu budowlanego w zakresie zakwalifikowania projektowanego budynku i stwierdzenia jakie normy i przepisy będą miały zastosowanie.

Wojewoda słusznie wskazał, że ustalenia planu winny być skonstruowane w sposób pozwalający na jednoznaczne stosowanie jego zapisów, zwłaszcza w kontekście możliwości realizacji określonych inwestycji, w tym uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Plan powinien zatem jednoznacznie wskazywać, czy na terenie oznaczonym symbolem 7Mr można lokalizować budynki rekreacji indywidualnej, czy też budynki usługowe, tj. np. hotel czy pensjonat, które muszą spełniać określone normy i być projektowane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi warunkującymi bezpieczne użytkowanie takich obiektów. Niejednoznaczne zapisy planu miejscowego w tym zakresie mogą powodować liczne wątpliwości interpretacyjne organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wymagań, które musi spełnić projektowany obiekt. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Poprzez przyjęte w § 13 uchwały ustalenia, przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 7Mr zostało uzależnione od woli np. inwestora (co organ potwierdził w odpowiedzi na skargę), który to zadecyduje, czy na przedmiotowym terenie będzie prowadzona działalność usługowa z zakresu wynajmu lokali rekreacyjnych w budynku zamieszkania zbiorowego, czy też realizowana będzie tylko funkcja związana z rekreacją indywidualną. Sąd podziela pogląd, że jeżeli przepis planu miejscowego zostanie skonstruowany w taki sposób, że o zakresie określonego w sposób alternatywny przeznaczenia terenu będzie decydował inny podmiot niż rada gminy, to tym samym będzie miał miejsce niezgodny z prawem sposób określenia i sformułowania w planie różnego przeznaczenia terenu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia (...) października 2017 r. II Sa/Bd (...), CBOSA). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają bowiem do przenoszenia przez radę gminy swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia (...) lutego 2012 r., II SA/Wr (...); wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) lutego 2015 r., II SA/Po (...), CBOSA). Plan miejscowy określając przeznaczenie terenu prowadzi często do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Normy prawne stanowione w tym względzie powinny więc być jednoznaczne, jasne i czytelne oraz nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie (por. wyrok NSA z (...) sierpnia 2012 r., II OSK (...), CBOSA). Powyższe uregulowanie, uniemożliwiające jednoznacznie określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem "7Mr" stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W § 12 ust. 3 uchwały zawarto zapis dopuszczający wynajem obiektów letniskowych a w § 13 ust. 8 wynajem lokali obiektów letniskowych. Skarżący trafnie podniósł, że formułując ustalenia planu miejscowego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres fakultatywny i obowiązkowy ustaleń planu określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Jednakże wskazana powyżej i zawarta w przedmiotowym planie miejscowym regulacja w zakresie możliwości wynajmu obiektów letniskowych nie jest w tym przepisie wyszczególniona. Nie sposób uznać zapisów dopuszczających najem obiektów za zasady zagospodarowania danego terenu. Także w § 4 rozporządzenia brak mowy o tym, aby w planie miejscowym można było dopuścić ww. najem. Przypomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady - jak wskazuje choćby sama nazwa - zagospodarowania przestrzennego danego ternu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia (...).04.2008 r., sygn. II OSK (...); CBOSA). Istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest uregulowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii nie dotyczącej zasad zagospodarowania terenu, co do uregulowania której rada nie miała upoważnienia.

W § 12 ust. 11, § 13 ust. 11, § 14 ust. 11, § 15 ust. 10, § 16 ust. 10 oraz w § 17 ust. 11 zaskarżonej uchwały, dla terenów zabudowy wyznaczonych na terenie planu, w zakresie zasad podziału terenu działki, oprócz minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej zawarto także ustalenia w zakresie ich minimalnej szerokości frontu oraz kąta linii podziału.

Wyżej wymienione paragrafy zaskarżonej uchwały istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z przepisem tym koresponduje pkt 8 § 4 rozporządzenia wykonawczego, w myśl którego "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

W zaskarżonym planie miejscowym wprowadzony został tymczasem rozdział III zatytułowany "Ustalenia szczegółowe", w którym ww. jednostki redakcyjne ustalają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zawarte w nich zostały ustalenia dotyczące minimalnych szerokości frontów działek budowlanych (z wyjątkiem § 13 ust. 11) oraz wskazanie, że linie podziałów mają być prostopadłe lub zbliżone do prostopadłych do osi drogi.

Powyższe regulacje naruszają istotnie zasady ustalania planu miejscowego o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego, skutkując dodatkowo wkroczeniem przez organ stanowiący gminy w kompetencje jej organu wykonawczego. Wskazane parametry określa się bowiem w sytuacji ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Minimalne wielkości nowo wydzielanych działek, nie dotyczą procedury scalania i podziału nieruchomości, lecz stanowią odrębny normatyw, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., odnoszący się do procedury podziału nieruchomości. Są to dwie odrębne procedury, o których mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 3 u.p.z.p. w planie miejscowym - w zależności od potrzeb - określa się (pkt 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Przywołany przepis wprowadzony został do ustawy przez art. 1 pkt 4 lit. b tiret drugie - ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na jego podstawie można jedynie ustalać minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych i to tylko w planach miejscowych, dla których procedura ich sporządzania została rozpoczęta po dniu (...) października 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Możliwość ta dotyczy - w oparciu o wskazany już przepis przejściowy - zaskarżonego planu miejscowego. Zatem Rada Gminy K. na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. była uprawniona jedynie do określenia w przedmiotowym planie miejscowym - w zależności od potrzeb - minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Nie miała natomiast podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działek, ich powierzchni budowlanej, czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego (por. wyrok WSA w Gorzowie sygn. akt II SA/Go (...) baza CBOIS).

Należy wskazać, że to nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia. Rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje wójt gminy, rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Uzasadnione odstąpienie od zamieszczenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu pkt 8 art. 15 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje jednakże niemożnością ustalania w planie przez radę gminy parametrów o jakich mowa w pkt 8 § 4 rozporządzenia wykonawczego. Parametry tam wskazane określa się bowiem dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Rada w kontrolowanym przypadku wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Należy podkreślić, iż warunki i zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej u.g.n.), określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 u.g.n.).

W § 15 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 33MN - 35 MN ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m i 6,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" przy jednoczesnym wyznaczeniu na rysunku planu linie zabudowy przebiegające w innych odległościach od linii rozgraniczających, zgodnie z obrysami istniejących budynków. Analogicznie w § 17 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem (...) ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m i 6,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" i jednocześnie wyznaczono na rysunku planu linie zabudowy przebiegające w innych odległościach od linii rozgraniczających, zgodnie z obrysami istniejących budynków. Nadto w § 18 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem (...) ustalono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" i jednocześnie na rysunku planu wyznaczono fragment linii zabudowy przebiegającej bezpośrednio przy granicy z terenem drogi 50KDd, zgodnie z obrysem istniejącego budynku.

Zarzuty skargi dotyczące ww. jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały są zasadne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą i ma wyjaśniać oraz uzupełniać część tekstową. Nadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego a do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z (...) marca 2011 r., II OZ (...), publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Rysunek planu powinien więc ilustrować ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w treści uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji musi zachodzić zgodność pomiędzy treścią planu a jego rysunkiem.

Wbrew stanowisku organu nie sposób w kwestionowanych § 15 ust. 3, § 17 ust. 4 i § 18 ust. 3 uchwały traktować przecinka jako wyrazu "i" lub "oraz" w sformułowaniu: "nieprzekraczalna linia zabudowy: 5,00 m i 6,00 m, zgodnie z rysunkiem planu" (tak wskazał organ w odpowiedzi na skargę). Dlatego też - uznając, iż doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego - należało stwierdzić nieważność całych ww. jednostek redakcyjnych uchwały. Wyeliminowanie bowiem w nich samego sformułowania "zgodnie z rysunkiem planu", a nawet samego ustępu zawierającego ten zwrot w danym paragrafie, nie doprowadziłoby do zaistnienia niezbędnej zgodności części tekstowej planu z jego częścią graficzną. W takim przypadku bowiem nadal istniałyby wskazane jednostki redakcyjne z faktycznie występującą niezgodnością pomiędzy częścią tekstową i graficzną w zakresie tak istotnego wskaźnika jak nieprzekraczalna linia zabudowy, co jest niedopuszczalne.

Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) września 2011 r., II OSK (...), LEX nr 1068986 oraz z dnia (...) listopada 2014 r., II OSK (...), LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p.

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z (...).02.2019 r. o sygn. IV SA/Po (...) (publ. LEX nr 2637332) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolowany plan miejscowy obejmuje bowiem relatywnie duży obszar, natomiast kwestionowane w skardze zapisy dotyczą jedynie niewielkich fragmentów obszaru objętego tym planem. Zaskarżony plan miejscowy po wyeliminowaniu wskazanych w pkt 1 sentencji wyroku jednostek redakcyjnych nadal może funkcjonować.

Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalono. W pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że zarzuty skargi okazały się zasadne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.