Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106539

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 24 listopada 2020 r.
IV SA/Po 1166/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej T.

1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 14, § 19, § 20, § 22 ust. 1-3, § 23;

2. w pozostałej części skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Rejonowy w T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej T. w części obejmującej zapisy ujęte w: § 1 ust. 2, § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1, § 14, § 19, § 20, § 22 ust. 1-3 i § 23 załącznika do przedmiotowej uchwały. Uchwale tej zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako Rozporządzenie) poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 regulaminu, w całości, treści art. 4 ust. 2 ustawy, a nadto dokonanie nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu, poprzez dodanie sformułowania "w szczególności",

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 4 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości położonych i przylegających bezpośrednio do chodnika dodatkowych obowiązków;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 5 ust. 1 i 2 regulaminu ograniczeń w zakresie miejsc, w których można myć pojazdy oraz warunków na jakich może być prowadzona naprawa pojazdów poza warsztatami samochodowymi,

- niewypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez nieokreślenie w § 13 i § 14 regulaminu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a uregulowanie w to miejsce częstotliwości odbierania odpadów komunalnych,

- istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 19 regulaminu odpowiedzialności właścicieli za zachowanie zwierząt, a w § 20 obowiązku wyposażenia psa w chip, a także zakazów i obowiązków określonych w § 20 ust. 2 pkt 1-5 i 7 regulaminu,

- istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości § 22 ust. 1 -3 obowiązku przeprowadzania deratyzacji,

- istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione uregulowanie w § 23 regulaminu spraw dotyczących wykonywania czynności nadzorczych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o umorzenie postępowania. Uzasadniając wniosek odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Rejonowego w T. na sesji w dniu (...) czerwca 2020 r. została uchylona. Zatem postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą na tę uchwałę jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Następnie pismem z dnia (...) lipca 2020 r. Sądowi przekazano uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia (...) czerwca 2020 r. (k. 18 akt sąd.). Pismem z dnia (...) sierpnia 2020 r. (k.56 akt sąd.) Burmistrz Miasta T. wyrażając zgodę na rozpoznanie spraw na posiedzeniu niejawnym poinformował o tym, że Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) sierpnia 2020 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej T. z dnia (...) czerwca 2020 r. (tj. uchylającej uchwałę zaskarżoną przez Prokuratora). Pomimo pierwotnie zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na planowane przez Gminę T. zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W., pismem z dnia (...) listopada 2020 r. (k.81 akt sąd.) poinformowano, że ostatecznie Gmina T. nie zaskarżyła rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast podjęła uchwałę z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej T. (Dz. Urz.Woj.Wlkp. 2020, poz. 7150), która uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej T. z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Miejskiej T. wykazała, że skarga w przeważającej części jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 - dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr (...), Lex nr 33805; z dnia (...) lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd (...), Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej również jako: k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że z dniem (...) października 2020 r. zaskarżona uchwała utraciła moc, na podstawie § 3 uchwały Rady Miejskiej T. z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej T. (Dz. Urz.Woj.Wlkp. 2020, poz. 7150).

Zaakcentować trzeba, że zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) (w:) W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z (...).09.1994 r., W (...), OTK (...)/44; wyrok NSA z (...).03.2007 r., II OSK (...), CBOSA).Taka sytuacja w ocenie Sądu, częściowo ma miejsce w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm. - aktualny w dacie podejmowania Uchwały - dalej jako: "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia (...) listopada 2012 r., sygn. akt II OSK (...)). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. (vide wyrok NSA z dnia (...) września 2014 r. w sprawie II OSK (...); wyrok NSA z dnia (...) listopada 2012 r. w sprawie II OSK (...); wyroki WSA w Gliwicach z dnia (...) lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl (...); wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) października 2013 r. w sprawie IV SA/Po (...); wyrok WSA w Szczecinie z dnia (...) kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz (...), http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w T. naruszenie prawa poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 Regulaminu, w całości, treści art. 4 ust. 2 ustawy, a nadto dokonanie nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu. Z tym jednak zarzutem skargi Sąd się nie zgodził. W zakresie zarzutu dotyczącego wadliwości § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały, należy wskazać, że w tej części uchwały doszło w istocie do określenia jej zakresu przedmiotowego. Ponadto należy wskazać, że przepis ten został uchylony i w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności wobec faktu uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, uchwałą T. z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej T.

2. Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Podkreślić trzeba jednak, że choć nie w pełni Sąd zgadza się z argumentacją powołaną w skardze, to przyjęty sposób redakcji zaskarżonego § 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały doprowadził do stwierdzenia nieważności załącznika zaskarżonej Uchwały w tej części. Zaskarżony przepis stanowił, że: "Właściciele nieruchomości położonych i przylegających bezpośrednio do chodników mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jeśli: powstały w godzinach nocnych - do 700 rano (pkt 1); powstały w godzinach od 700 do 2200 - w ciągu dwóch godzin od momentu ich powstania (pkt 2). Usuwanie sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynku powinno nastąpić niezwłocznie po ich pojawieniu się. Uprzątnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia mogą być gromadzone w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, a w przypadku braku możliwości takiego gromadzenia, usunięte z nieruchomości. Zakazuje się zgarniania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń na chodnik (ust. 2). W przypadku oblodzenia należy część nieruchomości służącej do użytku publicznego posypać piaskiem, w celu zlikwidowania śliskości (ust. 3)". W ocenie Sądu, przepisy ustawowe upoważniają gminę jedynie do określenia zasad uprzątania zanieczyszczeń oraz błota, śniegu i lodu - a zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń. Brak jest natomiast upoważnienia do określenia czasookresu wykonywania tego obowiązku. W ramach ustawowego upoważnienia nie mieści się również postanowienie § 4 ust. 1 załącznika do Uchwały, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości położonych i przylegających bezpośrednio do chodników obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego jeśli "powstały w godzinach nocnych - do 700 rano" (pkt 1); "powstały w godzinach od 700 do 2200 - w ciągu dwóch godzin od momentu ich powstania" (pkt 2), a także "posypać piaskiem w celu zlikwidowania jego śliskości" (ust. 3). Zakres przekazany przez ustawodawcę do uregulowania przez Radę Gminy obejmuje jedynie obowiązek sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie była natomiast upoważniona do zobowiązania właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usuwania lodu oraz posypywania piskiem w celu zlikwidowania śliskości. Pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości z chodników przyległych do drogi publicznej należy, co do zasady, do obowiązków zarządu drogi, co wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił również Rady do określenia czasookresu wykonania obowiązku w omawianym zakresie (zob. wyrok WSA z (...).10.2013 r., IV SA/Po (...), CBOSA). Wadliwie również nałożono obowiązek usuwania sopli i nawisów śniegu z dachów i gzymsów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (por. wyroki WSA w Krakowie z (...) listopada 2014 r., II SA/Kr (...); WSA w Olsztynie z (...) września 2013 r., II SA/Ol (...); WSA w Bydgoszczy z (...) października 2008 r., II SA/Bd (...) oraz WSA w Poznaniu z (...) grudnia 2013 r., IV SA/Po (...)). Ustawa uprawnia wprawdzie radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże okapy, rynny, dachy, gzymsy i inne części elewacji budynków nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas gdy usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z (...) stycznia 2014 r., II SA/Gl (...) WSA w Gorzowie Wielkopolskim z (...) listopada 2013 r., II SA/Go (...)). Poza tym kwestia ta została w wystarczającym stopniu uregulowana w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Podkreślić trzeba, że brzmienie tego przepisu nie zmieniło się od 2007 r. i przepis w takim brzmieniu obowiązywał również w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały.

3. Zasadnie także Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w zakresie dotyczącym § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowił, że:

1. "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, może odbywać się po łącznym spełnieniu warunków:

1) mycie dotyczy nadwozia samochodu;

2) dokonywania tych czynności na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości;

3) odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji deszczowej.

2. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się po łącznym spełnieniu warunków:

1) dotyczy drobnych napraw;

2) nie zanieczyszcza środowiska i gromadzi powstające odpady w urządzeniach do tego przeznaczonych.

3. Mycie i naprawa pojazdów samochodowych, która została określona w ust. 1 i 2 nie może odbywać się na nieruchomości lub jej części służących do użytku publicznego."

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazany przepis nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń, w tym w szczególności w zakresie określonych części pojazdów. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy nakazu odprowadzania powstających przy myciu pojazdów ścieków do kanalizacji deszczowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) kwietnia 2016 r. sygn. IV SA/Po (...)). Podkreślić trzeba, że konsekwentnie w judykaturze wskazuje się, że wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia (...) listopada 2017 r. sygn. II OSK (...)). Delegacja ustawowa nie daje również podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie. Zaskarżona Uchwała jako akt prawa miejscowego winna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wynika to z zasady określoności prawa, jak i z "Zasad techniki prawodawczej". Jedną z zasad określonych w tym rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 ZTP). Zważywszy na przyjęty sposób redakcji zaskarżonego przepisu konieczne stało się stwierdzenie jego nieważności, przy czym Sąd z urzędu zadecydował o stwierdzeniu nieważności także ust. 3 § 4, który literalnie odwołuje się do § 4 ust. 1 i 2.

4. Za zasadny należało też uznać zarzut niewypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez nieokreślenie w § 13 ust. 1 i § 14 Regulaminu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a uregulowanie w to miejsce częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. Przepis § 13 ust. 1 stanowił, że:

"Odpady komunalne odbierane są" nie rzadziej niż zostało to uregulowane w § 13 ust. 1 załącznika do Uchwały. Natomiast § 14 załącznika do zaskarżonej Uchwały dotyczył odbioru odpadów w zabudowie jednorodzinnej. Zasadnie Prokurator zarzucił nieprawidłową realizację kompetencji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w odniesieniu do § 13 ust. 1 załącznika do Uchwały, w zakresie ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Rada Gminy posługuje się w tych przepisach pojęciem "odbioru". Jak natomiast zasadnie podniósł NSA w wyroku z (...) czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK (...) (CBOSA), "wprawdzie ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji tego pojęcia, jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r. ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać" (por. wyrok NSA z dnia (...) marca 2019 r., sygn. II OSK (...)). Z tych też przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 1 i § 14 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

5. Zasadnie również żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten brzmiał następująco: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt" (ust. 1). "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane stworzyć warunki uniemożliwiające wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości" (ust. 2). Należy podkreślić, że w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. chodzi o wskazanie obowiązków, których przestrzeganie ma prowadzić do celów wskazanych ustawą, a nie o powtarzanie treści upoważnienia ustawowego (vide § 118 Zasad techniki prawodawczej, o czym niżej). W odniesieniu do ust. 1 tego przepisu dodać należy, że odpowiedzialność osób zajmujących się chowem lub posługujących się zwierzętami uregulowana jest w art. 431 k.c. Zasadnie Prokurator zarzucił temu przepisowi wadliwość. W ocenie Sądu zarzut dotyczący wadliwości § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały jest zasadny, ponieważ zagadnienie odpowiedzialności za szkody spowodowane przez zwierzęta normuje art. 431 Kodeksu cywilnego, zaś sankcjonuje brak ostrożności przy trzymaniu zwierząt przepis art. 77 Kodeksu wykroczeń. Wskazany przepis został uchwalony zatem z naruszeniem delegacji ustawowej. Dodatkowo należy wskazać, że na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia "szczegółowych zasad" dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem, § 19 ust. 1 Regulaminu nie określa żadnej zasady, modyfikując jedynie kwestie uregulowane już przepisami rangi ustawowej. Z kolei w odniesieniu do § 19 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały należy wskazać, że prawodawca lokalny posłużył się w nim nieprecyzyjnymi określeniami "stworzenia warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości". Należy zatem wskazać, że w rozważaniach zawartych w wyroku z dnia (...) października 2002 r., sygn. akt k.p. (...) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z (...).03.2016 r., IV SA/Po (...), CBOSA). Ponieważ § 19 ust. 2 załącznika zaskarżonej Uchwały tym standardom nie odpowiadał, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora o zasadności stwierdzenia nieważności § 19 ust. 2 załącznika zaskarżonej Uchwały.

6. Prokurator zażądał też stwierdzenia nieważności § 20 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Przepis § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowił, że:

1. "Do obowiązków osób utrzymujących psy w szczególności należy: przestrzegać wymagań określonych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, przyjętych w odrębnych uchwał rady gminy".

2) wyposażenie psa w chip zawierający jego numer identyfikacyjny, który zakłada psu weterynarz wyznaczony przez Gminę oraz jego zarejestrowania. Koszty ponosi Gmina;

3) na terenie Gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi, a w odniesieniu do psa rasy uznawanej za agresywną albo psa w typie tej rasy również z nałożonym kagańcem;

2. Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1) stały i efektywny dozór zwierząt;

2) nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników;

3) nie wprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów prawa;

4) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, a odnośnie psów ras uznanych za agresywne albo psów w typie tej rasy z założonym kagańcem;

5) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów z uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

6) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jez dniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być gromadzone w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników;

7) niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe"

Stwierdzając nieważność tego przepisu w całości Sąd miał na uwadze, że:

1. w odniesieniu do jego ust. 1 pkt 1, że akt prawa miejscowego - jak każdy akt normatywny - ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów (choćby nawet w celu "zwrócenia na nie uwagi" adresatów norm). Mówi o tym - znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) - dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie (tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego) nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Nie ulega wątpliwości, że obowiązek przestrzegania wymagań określonych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, przyjętych w odrębnych uchwałach rady gminy nie wynikał z § 20 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Przepis ten wprowadzał natomiast stan niepewności. Zasadnie zatem Prokurator zażądał stwierdzenia jego nieważności.

2. w odniesieniu do jego ust. 1 pkt 2 - należy wyjaśnić, że wskazany przepis jest wadliwy ponieważ zapadł z przekroczeniem delegacji ustawowej i jako taki wymagał stwierdzenia nieważności,

3. w odniesieniu do jego ust. 1 pkt 3 - należy wskazać, że problematyka nakazu wyprowadzania psów na smyczy była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia (...) czerwca 2017 r. sygn. II OSK (...)) i - co należy szczególnie zaakcentować, NSA nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy i kagańców przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale stanął na stanowisku, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Mając na uwadze argumentację zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia (...) czerwca 2017 r. sygn. II OSK (...) i podzielając przedstawione w nim stanowisko, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stwierdził nieważność § 20 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały z tej przyczyny, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy stanowi postanowienie nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych,

4. w odniesieniu do jego ust. 2 pkt 1 - należy wskazać, że obowiązek ten został sformułowany zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie, aby możliwe było rzeczywiste wyegzekwowanie jego spełnienia, a także by można uznać, że analizowane postanowienia stanowią rzeczywiste wykonanie ("wypełnienie treścią") upoważnienia z art. 4 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "dozór" w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "opieka wyznaczona na kimś lub nad czymś, mająca na celu dopilnowanie wykonania czegoś lub zapobieżenie czemuś, strzeżenie, pilnowanie doglądanie" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 1, s. 687). Wymóg zapewnienia tak rozumianego "dozoru", i to "stałego", jawi się jako nadmierny, a w praktyce wręcz niemożliwy do spełnienia. Literalne rozumienie § 20 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały wyklucza bowiem możliwość np. pozostawienia zwierzęcia na pewien czas samego w zamkniętym pomieszczeniu lub na ogrodzonym terenie, a nawet pozostawienie psa na uwięzi przez sklepem na krótki okres dokonywania zakupów (ściśle bowiem rzecz biorąc zwierzę nie jest wówczas "pilnowane" ani "doglądane") - por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia (...) września 2020 r. sygn. IV SA/Po (...).

5. w odniesieniu do jego ust. 2 pkt 2 i 3 - wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej. Pogłębione uzasadnienie w tym zakresie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia (...) grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr (...), które Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym całkowicie podziela i przyjmuje za swoje. Zaskarżony przepis § 20 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały pomija bowiem inne niż osoby niewidome, osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426) wskazane w kontekście psów asystujących, tj. odpowiednio wyszkolonych i specjalnie oznaczonych psów, w szczególności psa przewodnika osoby niedowidzącej oraz psa asystenta osoby niepełnosprawnej ruchowo, czy też osoby z psami służbowymi. Mając na uwadze treści upoważnienia ustawowego trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują, tego czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Przepisy prawa zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. A zatem z treści kontrolowanego przepisu wynika obowiązek niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. - na przykład, co podkreśla Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej, wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem. Należy również dostrzec, że z treści kontrolowanego przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego, w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla Regulaminu obowiązki właścicieli i posiadaczy zwierząt użytku, skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej. Zaakcentować trzeba, że Sąd nie wyklucza sformułowania w tym zakresie zakazu na podstawie istniejącego upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

6. w odniesieniu do jego ust. 2 pkt 4 i 5 - należy wskazać, że przepis art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis ten obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. Tak samo przepis ten brzmiał w dacie podejmowania zaskarżone uchwały. Zaskarżone przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały modyfikują w istocie to uregulowanie ustawowe i jako takie wymagały stwierdzenia nieważności.

7. w odniesieniu do ust. 2 pkt 6 - należy wskazać, że powyższa kwestia regulowana jest przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 z późn. zm.), kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Tak samo przepis ten brzmiał w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 20 ust. 2 pkt 6 załącznika do zaskarżonej Uchwały, Rada bez upoważnienia ustawodawcy unormowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

8. w odniesieniu do ust. 2 pkt 7 - należy wskazać, że przepis ten stanowiący, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy "niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe" jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny i może być różnie interpretowany. Natomiast regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być precyzyjne, a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawne, oraz przejrzyste, tj. zrozumiałe dla jednostki (na temat czego Sąd wypowiedział się szczegółowo we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia).

7. Za zasadny Sąd uznał też zarzut dotyczący wadliwości § 22 ust. 1 -3 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Przepis § 22 ust. 1 stanowił, że: "w celu zapobiegania rozpowszechniania chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez gryzonie, zobowiązuje się właścicieli nieruchomości do niezwłocznego przeprowadzania deratyzacji niezależnie od terminów ustalonych w ust. 4". Przepisy § 22 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że przepisy te stanowiły, że "Właściciele nieruchomości przeprowadzają deratyzację miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości, w szczególności takich, jak: węzły ciepłownicze i przyłącza, korytarze, pomieszczenia piwniczne, zsypy i komory zsypowe, osłony śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny" (ust. 2). "Do zwalczania szczurów, myszy i innych gryzoni należy używać preparatów (trutek) ogólnodostępnych, dopuszczonych do obrotu powszechnego. Trutkę należy wykładać dwukrotnie w ciągu roku w ramach obowiązkowych deratyzacji: I termin - marzec - kwiecień, II termin wrzesień - październik, w ilości i według instrukcji stosowania danego preparatu" (ust. 3).

Należy wskazać, że z analizy całego art. 4 u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy, co do zasady, nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.". Podobnie też ocenić należy zapisy załącznika do Uchwały nakładające obowiązek deratyzacji na właścicieli nieruchomości. W tym zakresie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) września 2016 r. sygn. II OSK (...) wskazując, że "wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela". Z tych przyczyn za obarczone wda uzasadniającą stwierdzenie nieważności Sąd uznał przepisy § 22 ust. 1-3 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

8. W przepisie § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały - z przekroczeniem delegacji ustawowej - określono zasady prowadzenia kontroli i nadzoru nad realizacją obowiązków określonych w Regulaminie. Z tej też przyczyny skargę Prokuratora uznano za zasadną w zakresie dotyczącym § 23 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

Stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione o ile jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje dopiero w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany. Na podstawie art. 10 ust. 2a u.c.p.g. kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny. Zaskarżone przez Prokuratora przepisy załącznika do zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jego: § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 14, § 19, § 20, § 22 ust. 1-3, § 23 stanowiły zatem jeden z elementów normy prawnej nakazującej organom egzekwować kary z popełnione wykroczenia. Dlatego potrzebne było nie tylko ich uchylenie (co nastąpiło na mocy § 3 uchwały Rady Miejskiej T. z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej T.), ale stwierdzenie ich nieważności, co w zaistniałej sytuacji uczynić mógł już tylko Sąd.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność: załącznika do zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jego: § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 14, § 19, § 20, § 22 ust. 1-3, § 23.

W pozostałej części - opisanej w uzasadnieniu - Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.