IV SA/Po 1050/19, Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047051

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2020 r. IV SA/Po 1050/19 Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz (spr.).

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. N. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy (...) decyzją z (...).04.2019 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm. - dalej: u.i.o.ś.) po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. Sp.k. w (...), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania budynku salonu serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko-lakierniczymi, w (...) przy (...), na działkach nr (...) i (...)".

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z treści wniosku (jak również dołączonej do niego "Karty informacyjnej przedsięwzięcia" - dalej: k.i.p.) wynika, że planowane przedsięwzięcie "zgodnie z § 3.1 pkt 14 Obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. Nr 71) kwalifikuje się jako planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wójt Gminy (...) stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1. przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Artykuł 80 ust. 2 u.i.o.ś. wprowadza obowiązek stwierdzenia przez właściwy organ (przed wydaniem decyzji) zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.).

Dla terenu, na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, obowiązuje m.p.z.p. uchwalony Uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...).05.1997 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), rej. (...) i (...) ((...)) zmieniany Uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) października 2000 r. ((...)) i Uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 2005 r. ((...)).

Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na obszarze oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem 5UC - tereny projektowanych usług i związanych z nimi nieuciążliwych magazynów i działalności gospodarczej. Zgodnie z § 2 ust. 15 pkt 2 i ust. 13 pkt 4 - na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolem 5UC wprowadza się zakaz prowadzenia usług lub produkcji uciążliwych dla środowiska. W obecnym porządku prawnym pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1812/09). Nieuprawnione jest definiowanie w m.p.z.p. działalności uciążliwej w sposób nieadekwatny do używanego w przepisach z zakresu ochrony środowiska pojęcia przedsięwzięć znacząco oddziałujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/08).

Obecnie tymi przepisami jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Inwestor przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno we wniosku, jak i w załączonym do niego k.i.p. zakwalifikował do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia, czyli do przedsięwzięć uciążliwych w rozumieniu przepisów prawa, których prowadzenia w planowanej lokalizacji zakazują ustalenia ww.m.p.z.p.

Wobec powyższego lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami uchwalonego m.p.z.p., zatem nie spełnia ono warunku niezbędnego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła (...) sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w (...) zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w związku z § 2 ust. 15 pkt 2 i ust. 13 pkt 4 w związku z § 1 ust. 2 pkt 7 uchwały nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 1997 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), rej. (...) i (...) ((...)) poprzez błędne przyjęcie, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co nie spełnia ono warunku niezbędnego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy lokalizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z zapisami m.p.z.p., a więc zaistniały podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie zgromadzonych w sprawie opinii i uzgodnień potwierdzających brak negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne oraz brak pełnego skonfrontowania ich z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji polegające na braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej oraz szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że organ I instancji wyprowadził błędny wniosek, iż planowane przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku salonu i serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko - lakierniczymi, jest w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne. Organ wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pominął pozostałe, istotne w kontekście niniejszej sprawy, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, treść uzyskanych opinii i uzgodnień, a także Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia.

W ramach planowanego przedsięwzięcia wnioskodawca planuje zmianę sposobu użytkowania budynku salonu i serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko - lakierniczymi. W związku z realizacją przedsięwzięcia nie planuje się żadnych zmian w zagospodarowaniu terenu.

Wskazano, iż § 1 ust. 7 pkt 5 m.p.z.p. wprowadza definicję działalności nieuciążliwej. Zgodnie ze wskazaną definicją przez nieuciążliwe należy rozumieć takie obiekty, których wszelka emisja zanieczyszczeń do otoczenia, a także poziom hałasu na granicy działki obiektu nie przekracza dopuszczalnych norm lub wskaźników. W tym kontekście organ powinien był dokonać szczegółowej analizy i weryfikacji, czy planowany obiekt spełnia powyższą definicję, opierając się w szczególności na Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2019 r. (znak: (...)) oraz opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) lutego 2019 r. (znak: (...)).

Odnośnie emisji zanieczyszczeń do otoczenia nie przewiduje się ponadnormatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan jakości powietrza w rejonie zainwestowania, w szczególności przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031) oraz wartości odniesienia substancji w powietrzu, w tym dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87) poza terenem, dla którego wnioskodawca posiada tytuł prawny.

Odnosząc się do poziomu hałasu generowanego przez planowaną inwestycję, wskazano, że nie przewiduje się wpływu na istniejące warunki akustyczne oraz przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) na terenach objętych ochroną akustyczną.

Z powyższego wynika, iż planowane przedsięwzięcie wypełnia definicję "nieuciążliwości" w rozumieniu § 1 ust. 7 pkt 5 uchwały nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), rej. ul. (...) i (...). Wszelka emisja zanieczyszczeń do otoczenia, a także poziom hałasu na granicy działki obiektu nie przekracza dopuszczalnych norm lub wskaźników, co zostało potwierdzone przez odpowiednie organy, które złożyły swoje opinie w toku prowadzonego postępowania. Wójt w nieuprawniony sposób rozszerzył definicję zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że pod pojęciem działalności nieuciążliwej obecnie należy rozmieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie strony wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie daje podstaw do wyprowadzenia takich wniosków. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane przez Wójta Gminy (...) do § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny na środowisko może być stwierdzony. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z dnia 28 marca 2019 r., po przeanalizowaniu przesłanek wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy u.i.o.ś. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W przypadku, gdy organ opiniujący nie nałożył na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani też sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie występuje nawet potencjalne zagrożenie dla środowiska naturalnego związane z realizacją przedsięwzięcia. Dlatego brak jest podstaw do kwalifikowania planowanego przedsięwzięcia jako uciążliwego dla środowiska w rozumieniu § 2 ust. 15 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 13 pkt 4 w zw. z § 1 ust. 7 pkt 5 planu miejscowego. Organ dokonał nieuzasadnionego rozszerzenia definicji usług lub produkcji uciążliwych dla środowiska także na przedsięwzięcia dla których nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że Wójt dokonał kompleksowej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami, a zwłaszcza z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy (...) skoncentrował się tylko na § 2 ust. 15 pkt 2 w zw. z ust. 13 pkt 4. Tymczasem jest to niewystarczające dla dokonania prawidłowej analizy wniosku strony w kontekście zgodności z tym planem miejscowym. Organ powinien odnieść się w swoim rozstrzygnięciu przede wszystkim do definicji pojęcia "nieuciążliwe" zawartego w § 1 ust. 7 pkt 5, czego nie uczynił, rozszerzając bezpodstawnie jego rozumienie na każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, niezależnie od tego czy dana inwestycja faktycznie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko naturalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...).06.2019 r. nr (...) i (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy m.in. wskazał, że w myśl art. 71 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Stosownie do art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Co do zasady właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.).

Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

Planowane przedsięwzięcie - polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku salonu i serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko - lakierniczymi w (...) przy ul. (...), na działkach nr (...) i (...), zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - z § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. W myśl art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu warunków wymienionym w powyższym przepisie, przy czym art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. obliguje organ do wcześniejszego zasięgnięcia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) oraz organu właściwego w sprawach ocen wodnoprawnych (Państwowego Gospodarstwa (...) - PG (...)). Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.

Z akt sprawy wynika, że opinią z dnia (...) lutego 2019 r. ((...)) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i odstąpił od określania zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Także Państwowe Gospodarstwo (...), opinią z dnia (...) lutego 2019 r. ((...)) nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że w późniejszym okresie, tj. po (...) lutego 2019 r., uzupełniany był materiał dowodowy, w tym k.i.p., m.in. na skutek wezwania inwestora do jego uzupełnienia przez RDOŚ w (...) pismem z dnia (...) marca 2019 r.m.in. w zakresie gospodarki wodno - ściekowej i wód. W konsekwencji w swoich opiniach PPIS i PG (...) dokonały oceny przedsięwzięcia scharakteryzowanego uprzednio, nie mając możliwości zbadania, czy uzupełnienie k.i.p. mogło mieć wpływ na ich stanowisko. Wobec powyższego Kolegium uznało, że obowiązkiem organu I instancji było przedłożenie wszystkim organom opiniującym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i k.i.p. z jej finalną, uzupełnioną treścią celem uzyskania opinii w oparciu o wniosek i k.i.p., która uległa zmianie (doprecyzowano ją i uzupełniono).

Powyższe w ocenie organu odwoławczego stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcia organów opiniujących, a w rezultacie również na rozstrzygnięcie organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc na wynik sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 3063/13, CBOSA).

Zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 u.i.o.ś). Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy - a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Stwierdziwszy nawet częściową sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym organ nie ma innego wyjścia jak wydać decyzję odmawiającą określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 395/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ld'761/16. CBOSA).

Z akt sprawy wynika, że teren realizacji planowanego przedsięwzięcia objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr (...) Rady Gminny (...) z dnia (...) maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w rej. (...) i (...) ((...)), zmienionego uchwałą nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) października 2000 r. ((...)) i uchwałą nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 2005 r. ((...)). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego obszar inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "5UC" - tereny projektowanych usług i związanych z nimi nieuciążliwych magazynów i działalności gospodarczej. Zgodnie z § 2 ust. 15 pkt 2 i ust. 13 pkt 4 przedmiotowego planu miejscowego na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolem "5UC" wprowadza się zakaz prowadzenia usług lub produkcji uciążliwych dla środowiska.

W myśl § 1 ust. 7 planu miejscowego ilekroć w planie miejscowym jest mowa o "nieuciążliwe" - należy przez to rozumieć "takie obiekty, których emisja zanieczyszczeń do otoczenia, a także poziom hałasu na granicy dziatki obiektu nie przekracza dopuszczalnych norm lub wskaźników". Plan miejscowy jest aktem powszechnie obowiązującym na obszarze danej gminy, do czasu jego zmiany lub uchylenia. Zatem ustalenia danego planu miejscowego, niezależnie od ich legalności obowiązują tak długo, aż nie zostaną usunięte w obrotu prawnego na skutek ich uchylenia, zmiany czy też unieważnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby postanowienia § 1 ust. 7 planu miejscowego zostały uchylone czy zmienione stosowną uchwałą Rady Gminy (...) albo unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym organu nadzoru lub wyrokiem sądu administracyjnego. Dopóki § 1 ust. 7 planu miejscowego obowiązuje organ I instancji nie może kwestionować jego zapisów w niniejszym postępowaniu.

Kolegium nakazało, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokonał oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w odniesieniu do treści obowiązującego § 1 ust. 7 przedmiotowego planu miejscowego i zarzutów podnoszonych przez odwołującą w odwołaniu.

Opisane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Tym samym Wójt dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów ustawy, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte przy uwzględnieniu wskazanych przez Kolegium okoliczności. W ocenie Kolegium dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie został wyjaśniony.

Zarzucono, że organ drugiej instancji nie wskazał prawidłowo na istnienie przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium w sposób nieuprawniony stwierdziło, że Wójt istotnie naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś.

Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji postąpił nieprawidłowo, gdyż stanowiska PPIS i PG (...) wyrażone w opiniach tych organów z dnia (...) i (...) lutego 2019 r. były przychylne inwestorowi, bowiem oba organy nie stwierdziły potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pomimo tego organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do czego był uprawniony.

Skarżąca podniosła, że skoro organy uzgadniające od samego początku przedstawiały stanowisko będące w opozycji do organu I instancji, nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ zaktualizowane stanowiska organów uzgadniających mogłyby albo w dalszym pozostawać w opozycji do stanowiska organu pierwszej instancji, co siłą rzeczy nie wpłynęłoby na zmianę odmownej decyzji organu pierwszej instancji albo mogłyby one ulec zmianie i stać się zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co tym bardziej nie wpłynęłoby na zmianę rozstrzygnięcia sprawy.

Wójt zasięgnął opinii organów uzgadniających, z których wynikało, że przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie jest potrzebne. Skoro zaś mimo to organ orzekł o odmowie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji, zaktualizowane ustalenia organów uzgadniających nie zmieniłyby rozstrzygnięcia organu I instancji opartego na niezależnych przesłankach. Tym samym, nieprawidłowe jest rozumowanie Kolegium, jakoby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie Wójta, a więc na wynik sprawy.

Wójt stwierdził niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jest wystarczającą przesłanką odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Zgodnie z § 15 pkt 2 w zw. z 13 pkt 2 m.p.z.p. na terenach przeznaczonych na realizację inwestycji oznaczonych na rysunku planu symbolem 5UC, tj. na obszarach projektowanych usług i związanych z nimi nieuciążliwych magazynów i działalności gospodarczej wprowadza się zakaz prowadzenia usług lub produkcji uciążliwych dla środowiska. Miejscowy plan w odniesieniu do powyższych terminów zawiera w § 1 ust. 7 pkt 5 wyłącznie definicję słowa "nieuciążliwe" i nakazuje rozumieć przez to "takie obiekty, których wszelka emisja zanieczyszczeń do otoczenia a także poziomo hałasu na granicy działki obiektu nie przekracza dopuszczalnych norm lub wskaźników."

Słowo nieuciążliwe ma się odnosić do nieuciążliwej działalności gospodarczej, potencjalnie prowadzonej na terenach 5UC. Jednak dodatkową niezbędną przesłanką dopuszczalności prowadzenia na wyznaczonych terenach 5UC takiej działalności jest jednoczesne przestrzeganie zakazu prowadzenia usług lub produkcji uciążliwych dla środowiska. Na odrębność tych dwóch pojęć, tj. pojęć "nieuciążliwe" oraz "usługi lub produkcja uciążliwe dla środowiska" wskazuje wprowadzenie powyższego zakazu jako jednej z dodatkowych enumeratywnie wymienionych przesłanek, jakie musi spełniać inwestycja polegająca na prowadzeniu działalności nieuciążliwej. Tym samym nie można przyjąć, że "nieuciążliwe" i "usługi lub produkcja uciążliwe dla środowiska" stanowią antonimy i że prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej w rozumieniu m.p.z.p. jest jednocześnie nieprowadzeniem usług lub produkcji uciążliwych dla środowiska.

Według skarżącej skoro istnieje sprzeczność inwestycji z m.p.z.p., to Wójt nie był w ogóle zobowiązany do dokonania uzgodnień z pozostałymi organami opiniującymi. Tymczasem dochował on staranności prowadząc z tymi organami uzgodnienia.

Nie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium, czy rzeczywistą podstawą wydania zaskarżonej decyzji było naruszenie przepisów postępowania, czy przepisu prawa materialnego w postaci nieprawidłowej wykładni m.p.z.p. w związku z odnośnymi przepisami prawa. Wskazówek interpretacyjnych co do błędnej wykładni przepisów prawa Kolegium mogłoby udzielić wyłącznie na podstawie art. 138 § 2a.k.p.a., czego jednak wprost nie uczyniło.

Nawet gdyby uznać, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania we wskazanym zakresie, uczynił to bez uszczerbku dla wyjaśnienia całości sprawy. Nie można bowiem zasadnie twierdzić, że jakikolwiek zakres sprawy wymaga jeszcze wyjaśnienia, skoro odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na bazie samodzielnej i niezależnej od ustaleń organów opiniujących przesłanki, jaką jest sprzeczność inwestycji z planem miejscowym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej przedwczesne. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne. Wyjaśnienia takiego brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zmusiło Sąd orzekający do jej uchylenia.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym wskazuje, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w istocie rzeczy ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że już po wydaniu w kontrolowanej sprawie opinii przez PPIS i PG (...) uzupełniany był materiał dowodowy, w tym k.i.p., m.in. na skutek wezwania inwestora do jego uzupełnienia przez RDOŚ w (...) pismem z dnia (...) marca 2019 r.m.in. w zakresie gospodarki wodno - ściekowej i wód. W konsekwencji w swoich opiniach PPIS i PG (...) dokonały oceny przedsięwzięcia scharakteryzowanego uprzednio, nie mając możliwości zbadania, czy uzupełnienie k.i.p. mogło mieć wpływ na ich stanowisko. Wobec powyższego Kolegium uznało, że obowiązkiem organu I instancji było przedłożenie wszystkim organom opiniującym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i k.i.p. z jej finalną, uzupełnioną treścią, celem uzyskania opinii w oparciu o wniosek i k.i.p., która uległa zmianie (doprecyzowano ją i uzupełniono). Jakkolwiek Kolegium trafnie wskazało na powyższe uchybienie, to jednak w ogóle nie wyjaśniło i nie oceniło w jakim zakresie uzupełniono materiał dowodowy po wydaniu opinii przez PPIS i PG (...). W szczególności nie oceniło, czy uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium ograniczyło się do enigmatycznego stwierdzenia, że w jego ocenie stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcia organów opiniujących, a w rezultacie również na rozstrzygnięcie organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc na wynik sprawy. Nie wyjaśniło jednak w żaden sposób dlaczego uchybienie to miałoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skoro Kolegium w ogóle nie ustaliło i nie oceniło zakresu uzupełnionego materiału dowodowego (a przynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji), to nie miało podstaw do dokonania oceny, czy uchybienie to miało mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Trafnie też Kolegium zarzuciło, że Wójt dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym pominął treść § 1 ust. 7 pkt 5 obowiązującego planu miejscowego definiującego na potrzeby tego planu pojęcie "nieuciążliwe". Należy jednak podkreślić, że uchybienie to dotyczyło wykładni przepisów prawa miejscowego. Organ odwoławczy był więc zobligowany do dokonania samodzielnej oceny zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym i dopiero w razie stwierdzenia, że planowane zamierzenie jest zgodne z istotnym dla sprawy planem miejscowym rozważyć omówioną wcześniej kwestię uzupełnienia materiału dowodowego i wpływu tegoż na opinie PPIS i PG (...). W razie bowiem stwierdzenia sprzeczności planowanego zamierzenia z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym już tylko z tego względu nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej, niezależnie prawidłowości dokonanych w sprawie uzgodnień.

Sąd orzekający nie podziela poglądu, że dokonanie przez Kolegium oceny zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym (a więc przeprowadzenie wykładni prawa) stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Reasumując, organ odwoławczy trafnie wskazał błędy organu I instancji, jednak w przekonywujący sposób nie wyjaśnił dlaczego nie zrealizował obowiązku wydania decyzji merytorycznej.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej decyzją drugoinstancyjną co do jej istoty, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji.

Należy wskazać, że wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił i nie umotywował przyczyn dla których niemożliwe było wydanie przezeń decyzji merytorycznej.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe załatwienie sprawy co do jej istoty, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy planowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym. W razie stwierdzenia braku takiej zgodności wyda decyzję co do jej istoty. W razie zaś stwierdzenia istnienia takiej zgodności rozważy, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji merytorycznej przy ewentualnym zastosowaniu art. 136 k.p.a., czy też istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przedstawiając w uzasadnieniu swej decyzji przesłanki przemawiające za przyjętym rozwiązaniem.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.