IV SA/Po 1016/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3076334

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r. IV SA/Po 1016/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Marek Sachajko, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...);

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. O. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 361/18, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) lutego 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z (...) listopada 2017 r., nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek podziału nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...) sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z (...) maja 2019 r. zobowiązującą Państwa B. i K. O. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie (...) zł należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) znajdującej się w obrębie ewidencyjnym P. w związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy P. z dnia (...) kwietnia 2016 r. (...)

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W oparciu o przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) powstał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, a wysokość wyliczono w następujący sposób:

wartość przedmiotowej działki wg stanu przed podziałem: (...) zł wartość przedmiotowych działek wg stanu po podziale: (...) zł wzrost wartości działki stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami: (...) zł jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości: (...) zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Państwo B. i K. O. podnosząc, iż przeznaczenie w wyniku podziału części nieruchomości pod drogę wewnętrzną niewątpliwie powoduje spadek jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, a na pewno znaczącą różnicę w stosunku do działek sąsiednich działek budowlanych. Odwołujący wskazali również, iż rzeczoznawca nie wskazał w sporządzonym operacie szacunkowym, że brak jest transakcji drogami wewnętrznymi do zastosowania podejścia porównawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania odnosząc się do przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o której mowa w ust. 1 art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomości. Istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela

2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione.

Wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek dokonania jej podziału.

Odnosząc się do zarzutów odwołania a jednocześnie odpowiadając na wytyczne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 361/18 rzeczoznawca zarówno w sporządzonym operacie jak i podczas rozprawy przed Kolegium wyjaśnił, iż zastosowanie przy wycenie przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia uzasadnione było faktem, iż jak wynika z zestawionych na stronie 17 i 18 (tabela nr (...)) transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogę wartość gruntu przed podziałem jest niższa aniżeli wartość gruntów przeznaczonym pod drogi. Dlatego też jak wskazał rzeczoznawca wartość części działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną obliczono jako iloczyn 1m˛ gruntu z jakiego zostanie wydzielona (przed podziałem) i jego powierzchni (wydzielana część gruntu pod drogę wewnętrzną nie wpływa na wzrost przedmiotowej opłaty adiacenckiej).

Ponadto odnosząc się do zarzutu wskazanego w odwołaniu dotyczącego niepodania, iż w obrocie rynkowym brak jest transakcji drogami wewnętrznymi do zastosowania podejścia porównawczego rzeczoznawca wyjaśnił, iż okoliczność ta została przez niego dwukrotnie wyraźnie wskazana zarówno w analizie rynku na stronie 10 operatu jak i przy samej wycenie na stronie 16, gdzie rzeczoznawca wskazał, "iż w obrocie rynkowym brak jest transakcji drogami wewnętrznymi ale występują transakcje drogami publicznymi, stąd też wyceny gruntu przeznaczonego pod drogi wewnętrzne można dokonać przez analogię do wyceny dróg publicznych" - strona 16 operatu.

Nadto, Kolegium podkreślało, że jako organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. O. reprezentowana przez syna M. O. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości zarzucając niewłaściwe zastosowanie przez biegłego przepisu prawa materialnego dotyczącego sposobu obliczania wartości nieruchomości po jej podziale zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od momentu nałożenia opłaty adiacenckiej w bliskim sąsiedztwie działek na terenie gminy P. zostało wydzielonych od kilku do kilkudziesięciu działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, których wartości zostały ustalone w operatach szacunkowych. Opinia biegłego była w sprawie lakoniczna i "nie rzuca pełnego spojrzenia" na wartości tych działek. Informacje w tym zakresie są niekompletne. Rzeczoznawca nie przedstawił do wglądu cen tych działek, umiejscowienia ani powierzchni. Wycenę przeprowadzi w analogii do wyceny dróg publicznych, z których żadna nie znajduje się w gminie P., tylko w miejscowościach oddalonych do kilkudziesięciu kilometrów od przedmiotowej działki.

Nadto skarżąca zarzuciła, że biegły nie zapoznał się ze stanem faktycznym działki (...) i nie uwzględnił, że na mocy decyzji podziałowej z dnia (...) grudnia 2017 r. działka ta została podzielona i wydzielono z niej działkę nr (...) o powierzchni (...) ha, która to działka została sprzedana przez skarżących (...) lutego 2018 r. W operacie szacunkowym powinna być uwzględniona działka (...) o powierzchni (...) ha, a nie działka (...) o powierzchni (...) ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i odniosło się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, mimo, że nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i maja na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w istocie w niniejszym postępowaniu Sąd ponownie rozpoznający sprawę ogranicza swoją kontrolę do tej części postępowania, która została ponowiona przez organy po wyroku Sądu z 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 361/18, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu wytyczne te zostały w istocie wykonane.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była ponowna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. zobowiązującą Państwa B. i K. O. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie (...) zł należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) znajdującej się w obrębie ewidencyjnym Przygodzice w związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy P. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z (...) listopada 2018 r. wskazał, że zastosowanie przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia wymaga wykazania, że dotychczasowe przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości prowadzi do uzyskania wartości rynkowej nieruchomości niższej niż wartość nieruchomości przeznaczonej na inwestycję drogową (por. J. Dydek, T. Telega, Komentarz do rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (w:) Wycena nieruchomości. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Wyd/El 2016). Tego elementu zabrakło w niniejszej sprawie i to właśnie kwestionuje B. O. Przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, na podstawie § 36 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia znajdują zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Sąd podkreślił, że w okolicznościach badanej sprawy, szacując wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną nie wykazano, że dotychczasowe przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości prowadzi do uzyskania wartości rynkowej nieruchomości niższej niż wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Tymczasem, Sąd zauważył, że w okolicznościach badanej sprawy dla przedmiotowych działek dnia (...) lutego 2012 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy z której - jak wskazał rzeczoznawca majątkowy - wynika, że działka będąca przedmiotem podziału leży na terenie pełniącym funkcję budownictwa zagrodowego i budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. (pkt. 5.2 Operatu szacunkowego). Do tego zagadnienia organy nie ustosunkowały się w żaden sposób, ani też nie podjęto próby wyjaśnienia go, pomimo wyraźnego zarzutu odwołania. Tymczasem, zgodnie z § 36 ust. 1, określa się wartość rynkową nieruchomości, przyjmując m.in. przeznaczenie nieruchomości obowiązujące przed wydaniem decyzji, a ustalone zgodnie z zasadami określonym w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, zgodnie z tym przepisem w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (ust. 2). Powyższe uregulowania nie zostały jednak uwzględnione przez organy.

Nadto Sąd wskazał, że strona musi dokładnie wiedzieć, przede wszystkim jakie jest stanowisko organu oraz z czego konkretnie ono wynika. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W okolicznościach badanej sprawy w ocenie Sądu tego nie uczyniono.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n."), zgodnie z którym, w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo przeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

W sprawie skarżąca ponownie zarzucała, że przeznaczenie w wyniku podziału części nieruchomości pod drogę wewnętrzną niewątpliwie powoduje spadek jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, a na pewno znaczącą różnicę w stosunku do sąsiednich działek budowlanych. Rolą organów było wyjaśnienie czy zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.).

Celem wykonania wytycznych wyroku WSA w Poznaniu z (...) listopada 2018 r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego T. P., który sporządził nowy operat szacunkowy w niniejszej sprawie uzupełniający i wyjaśniający poprzednio sporządzoną i zakwestionowaną opinię stanowiącą istotny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Biegły wskazał, że dla wycenianej nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy z (...) lutego 2012 r., w której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową wewnętrzną. Wykonując operat szacunkowy dla celu naliczenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości oczywistą rzeczą jest, iż wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości, a nie jego zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, czy też wydanej (jeszcze przed decyzją podziałową) - decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie w aktach notarialnych spotyka się transakcje obrotu większymi powierzchniami nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonymi pod zabudowę, wraz z drogami, w których jeszcze przed dokonaniem podziału wyszczególniona jest z osobna wartość gruntu przeznaczonego pod zabudowę oraz wartość gruntu przeznaczonego pod drogi (drogi nie są jeszcze wydzielone, a działka nie jest podzielona).

Na dzień wydania decyzji podziałowej obowiązywała wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy, która przewiduje dojazd do przyszłych budynków mieszkalnych w postaci drogi dojazdowej wewnętrznej będącej już w procesie wydzielania. Różnica w sposobie wyceny polegać będzie jedynie na tym: czy pas drogi wewnętrznej zostanie obliczony zarówno w stanie przed, jak i po podziale nieruchomości z działek przeznaczonych pod drogi, czy też z działki macierzystej przed podziałem. Tą kwestię reguluje § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w którym zastosowanie § 36 ust. 3 przepisu wymaga wykazania, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości prowadzi do uzyskania wartości niższej, aniżeli wartość nieruchomości przeznaczonej na inwestycję drogową.

W oparciu o transakcje nieruchomości niezabudowanych nabytych pod drogi (str. 17 operatu) biegły ustalił, że wartość gruntu przed podziałem jest niższa, aniżeli wartość gruntów przeznaczonych pod drogi przez analogię do wyceny dróg publicznych zasadne staje się zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Biegły wykazał, że wartość gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne jest wyższa, aniżeli wartość gruntu z którego wydzielono przedmiotową działkę pod drogę wewnętrzną, stąd do wyceny części działki nr (...) przeznaczonej pod drogę wewnętrzną znajduje zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Stąd też wartość części działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną obliczono jako iloczyn wartości 1 m˛ gruntu z jakiego zostanie wydzielona (przed podziałem) i jego powierzchni (wydzielana część gruntu pod drogę wewnętrzną nie wpływa na wzrost przedmiotowej opłaty adiacenckiej).

Analizując rynek transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne biegły skupił się na obszarze powiatów ostrowskiego, ostrzeszowskiego i krotoszyńskiego, gdzie do wyceny przyjęłoby transakcje w cenach od (...) zł/m˛ do (...) zł/m˛. Wartość gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne jest wyższa, aniżeli wartość gruntu z którego wydzielono przedmiotową działkę pod drogę wewnętrzną ((...) zł/ m˛), stąd do wyceny części działki nr (...) przeznaczonej pod drogę wewnętrzną zastosowano § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Biegły wyjaśnił przyjęty sposób wyceny części działki (...) przeznaczonej pod drogę dojazdową wewnętrzną (k. 17 operatu) i uzasadnił zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia na co wskazywał WSA w Poznaniu w wyroku z (...) listopada 2018 r.

W tym miejscu Sąd powziął wątpliwość, która wymaga dalszego pogłębionego wyjaśniania, co do sposobu doboru cen transakcyjnych na potrzeby wyceny działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną.

Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Jednocześnie § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Powołane wyżej przepisy, na podstawie odesłania sformułowanego w § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, czyli jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych regulacji wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną, w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, i to pod drogi wewnętrzne. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i sięgnięcie po transakcje działkami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

W niniejszej sprawie autor operatu szacunkowego podał (str. 16 operatu), że w obrocie rynkowym brak jest transakcji drogami wewnętrznymi. Natomiast na stronie 10 operatu wskazał, że monitorując rynek natrafiono na sprzedaż pojedynczych udziałów w drodze wewnętrznej łącznie z działkami wydzielonym, nie spełniające warunków podobieństwa. Konstatacja taka pozwalała, w ocenie biegłego - zaaprobowanej przez organy administracji obu instancji - na określenie wartości przedmiotowej działki przyjmując transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

Tymczasem, biegły wprost stwierdził, że w wyniku analizy transakcji stwierdzono sprzedaże udziałów w wewnętrznych drogach dojazdowych nabywanych równocześnie z działkami do których te drogi prowadziły. Bez wątpienia zatem transakcje działkami stanowiącymi drogę wewnętrzną miały miejsce, znana była zatem także ich wartość. W ocenie Sądu rozważyć zatem ponownie należy, czy jednak nie można by przyjąć cen transakcyjnych działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, mimo że stanowiły tylko udziały w sprzedaży działek wraz z udziałem w wewnętrznych drogach dojazdowych. Okoliczność tą podnosiła skarżąca, która wskazała, że w bliskim sąsiedztwie i na terenie gminy P. zostało wydzielonych od kilkunastu do kilkudziesięciu działek pod drogi wewnętrzne, których wartość została ustalona w operatach szacunkowych.

Analiza spornego operatu szacunkowego prowadzi bowiem do wniosku, że w obrocie występowały transakcje sprzedaży działek dróg wewnętrznych stanowiących dla pozostałych wydzielonych działek (budowlanych) dostęp do drogi publicznej.

Biegły odrzucając transakcje działek dróg wewnętrznych wskazał przy tym że nie spełniały one cechy podobieństwa. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwości kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyr. NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20 i przywołane tam orzecznictwo, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadą przyjętą w przepisie § 36 rozporządzenia jest po pierwsze ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi stanowiącymi drogi wewnętrzne. Przy czym przyjęte przez biegłego podejście porównawcze polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (art. 153 u.g.n.). W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wskazujących na podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku.

Nadto, z niezrozumiałych dla Sądu względów biegły wskazuje, że w wyniku podziału działki nr (...) powstało siedem działek (str. 2, 8 operatu). Z decyzji podziałowej z (...) kwietnia 2016 r. (k. 256 akt adm. I inst.) oraz dalszej części operatu (str. 24 operatu) wynika, że po podziale powstało sześć działek. Można by przyjąć oczywistą omyłkę biegłego w operacie co do ilości działek powstałych po podziale, gdyby miało to miejsce jeden raz, ale dwukrotne wskazanie w operacie siedmiu działek a następnie uwzględnienie do wyliczenia zmiany wartości nieruchomości sześciu działek wymaga w ocenie Sądu wyjaśnienia. Budzi także wątpliwość co do rzetelności operatu sporządzonego na potrzeby tej konkretnej sprawy. Sąd administracyjny nie ocenia bowiem merytorycznie operatu szacunkowego wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadto czy jest spójny i pozbawiony wewnętrznych sprzeczności. Operat jest bowiem dowodem w sprawie i podlega stosownej ocenie pod względem formalnym.

Niezasadny natomiast jest zarzut skarżącej, że biegły nie uwzględnił stanu faktycznego działki drogowej nr (...), która uległa dalszemu podziałowi na mocy decyzji z (...) grudnia 2017 r. na działki (...) i (...), a następnie na skutek sprzedaży działki (...) biegły winien w operacie uwzględnić jedynie działkę drogową nr (...) o mniejszej powierzchni niż działka (...). Z przepisu art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. wynika, że opłatę adiacencką ustala się w związku we wzrostem wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości wynikającego z konkretnej i ostatecznej decyzji podziałowej. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym konkretna decyzja zatwierdzająca podział stała ostateczna. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej. Brak zatem normy prawa, która umożliwiały uwzględnianie zmiany powierzchni działek na skutek ich dalszych podziałów, a tym bardziej umniejszenia opłaty adiacenckiej w związku ze zbyciem niektórych z tych działek. Przy czym, zarzut ten został podniesiony dopiero na etapie skargi od decyzji SKO w K. z (...) sierpnia 2019 r., zatem organy nie miały możliwości ustosunkowania się do niego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Sąd uznał za zasadne uchylić decyzję organu I i II instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., jak orzekł w punkcie 1 wyroku. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę (...) zł, na którą składa się wpis stosunkowy od skargi, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy zwrócą się do biegłego rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia i jeżeli to okaże się zasadne także uzupełnienie operatu szacunkowego w zakresie uwzględnienia do porównania cen transakcji dotyczących dróg wewnętrznych, czy też cen transakcji obejmujących tylko udziały w drodze wewnętrznej zbywanych łącznie z działkami wydzielonym. Nadto biegły sprecyzuje jakie konkretnie działki i ile tych działek uwzględnił po podziale przy szacowaniu wzrostu wartości nieruchomości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.