IV SA/Gl 184/17, Obowiązek wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami lekarskimi wymienionymi przez stronę w odwołaniu, a treścią orzeczeń lekarskich - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2360854

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2017 r. IV SA/Gl 184/17 Obowiązek wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami lekarskimi wymienionymi przez stronę w odwołaniu, a treścią orzeczeń lekarskich

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska.

Sędziowie WSA: Beata Kalaga-Gajewska, Edyta Żarkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej

1)

uchyla zaskarżoną decyzję;

2)

zasądza od (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. odmówił stwierdzenia u skarżącej K. S. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy oraz orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia (...) r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia (...) r.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. podniosła, że od kilku lat leczy się u foniatry oraz otolaryngologa i lekarze ci zdiagnozowali u niej niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wniosła o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich przez niezależnych specjalistów w celu postawienia jednoznacznej diagnozy.

(...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia (...) r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca pracowała w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy w latach: - 1975-1982 w Szkole Podstawowej w K. jako nauczyciel języka polskiego; - 1985-2004 w Zespole Szkół Budowlanych w D. jako nauczyciel; w latach 1982-2012 w Szkole Podstawowej Nr 8 w D. na stanowiskach; nauczyciel-dyrektor oraz nauczyciel-wicedyrektor, 2012-2013 w Szkole Podstawowej nr 18 w D. na stanowisku nauczyciela. Następnie organ podniósł, że skarżąca była badana w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., gdzie wydano orzeczenie lekarskie z dnia (...) r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Wskazał, że stwierdzone badaniem laryngologicznym i foniatrycznym zmiany mają charakter przewlekłego prostego nieżytu błon śluzowych gardła i krtani i nie uzasadniają rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Dodał, że następnie skarżąca była badana w IMP i ZŚ w S., gdzie lekarze specjaliści na podstawie danych dotyczących narażenia zawodowego, analizy dokumentacji medycznej oraz przeprowadzonych badań lekarskich w orzeczeniu lekarskim z dnia (...) r. również rozpoznali przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani, który nie daje podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionej, choroby zawodowej narządu głosu. W piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. IMPiZŚ w S., po zapoznaniu się z dostarczoną dokumentacją medyczną oraz po ponownej szczegółowej analizie wyników przeprowadzonej diagnostyki foniatrycznej nie znaleźli podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Odpowiadając na zarzuty odwołania i wniosek o ponowne badania lekarskie organ wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, został wykorzystany dwuszczeblowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy w placówkach upoważnionych do orzekania o chorobach zawodowych. Organ dodał, że w każdym przypadku orzekania o stanie zdrowia osoby badanej, decydujące i rozstrzygające znaczenie ma badanie lekarskie oraz badanie specjalistyczne przeprowadzone w jednostce wydającej stosowne orzeczenie. Na podstawie tych badań weryfikowane są inne badania lekarskie czy rozpoznania związane z podejrzeniem choroby zawodowej. Nie może natomiast zachodzić sytuacja odwrotna, tj. przyjmująca, że badania wykonane przez jednostki służby zdrowia i lekarzy nieupoważnionych do orzekania w sprawie choroby zawodowej, stanowiłyby podstawę do weryfikowania badań przeprowadzonych w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. Takie założenie podważałoby kompetencje i zasadność istnienia jednostek upoważnionych do orzekania o chorobach zawodowych.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. S. podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. - art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i całkowite pominięcie zgromadzonych w toku postępowania dowodów wskazujących na wystąpienie u niej choroby zawodowej i oparcie orzeczenia jedynie na dowodzie, do którego nie miała dostępu; - art. 7 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego lekarza mimo wyraźnych, wskazanych w toku postępowania podstaw do zakwestionowania opinii lekarskiej; - art. 8 k.p.a. przez niedokładną analizę materiału dowodowego i całkowite pominięcie zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych w postaci zaświadczeń i opinii lekarzy specjalistów - foniatry i laryngologa; - art. 9 zd.1 k.p.a. przez nieodniesienie się w sposób należyty do argumentów zgłoszonych w odwołaniu i "oparcie decyzji drugoinstancyjnej na badaniu opartym nie na bezpośrednim badaniu" skarżącej, a jedynie na dokumentacji; - art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapoznanie skarżącej z materiałem dowodowym sprawy w postaci zdjęć krtani; - art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, dla których całkowicie niezasadne wydały się organowi argumenty zgłoszone w złożonym odwołaniu i nieprzytoczenie przepisów, z których organ wywodzi negatywne dla skarżącej skutki prawne; - art. 80 k.p.a. przez wybiórcze potraktowanie i ocenę materiału dowodowego i całkowite pominięcie okoliczności faktycznych w postaci niebudzących wątpliwości orzeczeń lekarzy stwierdzających przesłanki dające podstawy do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej; - § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych przez jego niezastosowanie i oparcie się na dowodzie stojącym w sprzeczności z pozostałą treścią materiału dowodowego w postaci zaświadczeń lekarskich.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że przy rozpoznaniu skargi doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2351 Kodeksu pracy przez uznanie, że nie wystąpiła u niej choroba zawodowa.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Do skargi zostało dołączone zaświadczenie lekarskie z dnia (...) r. wydane przez specjalistę z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii, według którego wyżej wymieniony zdiagnozował u skarżącej niedowład fałdów głosowych typu wrzecionowatego pochodzenia zawodowego i stwierdził, że podczas fonacji występuje brak zwarcia fałdów głosowych na całej długości głośni.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. utrzymujące w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. o odmowie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim bowiem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie czyni zadość obowiązkom organu w zakresie rozpatrzenia zarzutów odwołania. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że prowadzący jej leczenie foniatra oraz otolaryngolog, zdiagnozowali u niej niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Mając zatem na uwadze to, że przytoczona w odwołaniu diagnoza jest jednobrzmiąca z nazwą jednostki chorobowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ miał obowiązek wezwać skarżącą do przedłożenia ocen lekarskich, na które się powołuje, a następnie do podjęcia działań zmierzających do precyzyjnego wskazania przyczyn rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami lekarskimi wymienionymi przez skarżącą w odwołaniu, a treścią orzeczeń lekarskich sporządzonych w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Uzyskana przez organ odwoławczy wypowiedź IMP w S. z dnia (...) r., nie czyni zadość obowiązkom tego organu we wskazanym wyżej zakresie. Nie zawiera bowiem odpowiedzi na zarzuty odwołania, w tym dotyczące wymienionych rozbieżności i sprowadza się do stwierdzenia, że specjaliści tej jednostki nie znajdują podstaw do weryfikacji wydanego w tej sprawie orzeczenia lekarskiego.

Wobec takiej treści pisma IMP, na tym etapie postępowania uzasadniona była ocena, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest wystarczający do wydania decyzji, a zatem organ był zobowiązany do podjęcia dalszych działań w celu jego uzupełnienia. W § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, zostały wymienione w sposób przykładowy, a więc do rozważenia przez organ w tym stanie sprawy pozostawało - zawnioskowane w odwołaniu - przeprowadzenie ponownych badań lekarskich i uzyskanie kolejnego orzeczenia uprawnionej jednostki medycznej.

Niewątpliwie - jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji - w przypadku orzekania w sprawie chorób zawodowych, decydujące i rozstrzygające znaczenie mają specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, a nie badania wykonane przez lekarzy nieupoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Jednakże nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku podjęcia działań w celu wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami lekarskimi wymienionymi przez skarżącą w odwołaniu, a treścią orzeczeń lekarskich sporządzonych w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zwłaszcza, że są to rozbieżności o charakterze kluczowym, gdyż - jak już była o tym mowa wyżej - według twierdzeń odwołania - zdiagnozowano u skarżącej niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, a według orzeczenia IMP - lekarze specjaliści rozpoznali tylko przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani, nie stwierdzając w ogóle niedomykalności fonacyjnej głośni.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., regulującego jedną z podstawowych zasad postępowania, zgodnie z którą organy administracji przy rozpatrywaniu spraw zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący i przeprowadzenia oceny materiału dowodowego. W konsekwencji tego, uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte przez organ stwierdzenia i oceny, dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej.

Wobec tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zatem zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uzupełni materiał dowodowy poprzez uzyskanie kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego, zawierającego stwierdzenia we wskazanych wyżej kwestiach i rozważy podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego (jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Następnie organ wyda rozstrzygnięcie wskazując w jego motywach - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.