Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2141590

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 30 sierpnia 2016 r.
IV SA/Gl 120/16
Wniesienie skargi w trybie art. 101 u.s.g.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik.

Sędziowie WSA: Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Stanisław Nitecki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XXXIII/679/13 w przedmiocie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu oświaty oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miasta Tychy (dalej organ lub Rada) uchwałą nr XXXIII/679/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. upoważniła Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty (Śląsk.2013.5532, dalej uchwała).

W podstawie prawnej wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej u.s.g.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.), art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (bez doprecyzowania) oraz 70 b ust. 6, art. 82 ust. 4, art. 83 ust. 2, art. 85 ust. 3, art. 88 i art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej u.s.o. lub ustawa).

W § 1 Rada udzieliła Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej u.f.p.) oraz z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), które dotyczą: 1) dofinansowania kosztów kształcenia pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, 2) odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto Tychy, 3) wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji, o której mowa w pkt 2, 4) nadania i cofnięcia szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, 5) indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, 6) dotacji udzielonych z budżetu Miasta Tychy przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom przedszkolnym, szkołom i placówkom niepublicznym działającym na terenie Miasta Tychy w zakresie określenia dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.

A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej spółka lub skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na tę uchwałę. Zaskarżyła ją w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez uniemożliwienie prawidłowej ochrony interesów skarżącego polegające na odmowie stwierdzenia nieważności uchwały, która obarczona jest ewidentnym naruszeniem prawa, b) art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a. poprzez brak ustaleń w części istotnej do rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy, w szczególności nie wskazanie podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, 2) naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgodnym z prawem jest upoważnienie dla Dyrektora wydziału MZO w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności wskazała, że w dniu 30 listopada 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, a Rada - uchwałą z dnia (...) r. nr (...) odmówiła realizacji tego wezwania.

Kolejno stwierdziła, że uchwała zawiera niedopuszczalne blankietowe, nie zindywidualizowane upoważnienie dla Dyrektora MZO w Tychach, w sytuacji, gdy art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g. wskazują inny tryb postępowania.

Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż dyrektor jest organem, o którym mowa w tej normie. Podkreśliła, że Dyrektor Wydziału jest jedynie rodzajem stanowiska, realizującego zadania i kompetencje w imieniu Prezydenta - co powoduje, iż doszło do naruszenia zasady podziału kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w Gminie Tychy. Organem uprawnionym do wydania decyzji indywidualnej w przedmiotowej sprawie był Prezydent Miasta, a nie Rada. Natomiast w art. 39 ust. 2 ustawy mowa jest o konkretnych pracownikach, a nie o dowolnych.

Pełnomocnik stwierdził, że "w przypadku gdy blankietowe pełnomocnictwa czy upoważnienia, muszą obligatoryjnie wskazywać konkretną osobę i zakres upoważnienia, poprzez zastosowanie niewłaściwej konstrukcji i błędnej wykładni przez organ dochodzi do naruszenia wszelkich reguł w udzielaniu upoważnień". Wywiódł, że rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej jedynie kierowników gminnych jednostek pomocniczych, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jak również podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań. Natomiast Dyrektor, działający z ramienia Prezydenta nie jest organem, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. Ocenił, że niedopuszczalnym jest doprowadzanie do wykonywania kompetencji przez Radę, gdy ustawowo są zastrzeżone dla władzy wykonawczej; co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podała, że interes prawny w złożeniu skargi związany jest z faktem, że została w stosunku do niej wydana decyzja odmowna, a w decyzji tej oparto się o blankietowe, a nie konkretne pełnomocnictwo dla konkretnej osoby. Rozstrzygnięcie tej sprawy ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości procedowania w przedmiocie wydania decyzji indywidualnej skierowanej do konkretnego podmiotu.

W oparciu o przytoczoną argumentację wywiodła, że jedynie wójta można wskazać jako organ administracji upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, a w przypadku stwierdzenia, że spółka nie ma organów - o jej odrzucenie.

Odnosząc się do treści skargi pełnomocnik organu zgodził się ze skarżącą, że organem uprawnionym do wydania decyzji indywidualnych w sprawach objętych uchwałą był Prezydent Miasta Tychy. Zgodził się też z tezą, że dyrektor wydziału, działający z ramienia prezydenta nie jest organem, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. - na podstawie którego to przepisu podjęto uchwałę. Jednocześnie wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej Dyrektor MZO w Tychach nie jest dyrektorem wydziału, lecz kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej. Przedłożył jako dowód uchwałę nr 0150/XXXV/798/09 Rady Miasta Tychy z dnia 29 października 2009 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach, której załącznikiem jest Statut (dalej Statut). Wskazał na § 1 ust. 1 Statutu. Odwołując się do tezy wyroku tutejszego Sądu - sygn. akt IV SA/Gl 489/14 - wskazał, że działając zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. Rada przekazała uprawnienia Prezydenta Miasta Tychy Dyrektorowi MZO w Tychach.

Z akt administracyjnych wynika, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 listopada 2015 r. spółka podała, że decyzją MZO Tychy nr MZO znak: (...) z dnia (...) r. określono dla niej zwrot dotacji. Ponieważ w uzasadnieniu decyzji wskazano, że została wydana na podstawie upoważnienia wynikającego z uchwały, skarżąca stwierdziła, że ma interes prawny w ustaleniu prawidłowości i ważności uchwały.

Nadto w aktach pomieszczono pismo pełnomocnika spółki z dnia 28 grudnia 2015 r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którego załącznikiem jest protokół Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki z dnia (...) r., z którego wynika, iż odwołano B.Ł. z Zarządu spółki i pełnienia funkcji Prezesa Zarządu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, skarga na uchwałę Rady Miasta Tychy nr XXXIII/679/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Mając na względzie okoliczność, iż w odpowiedzi na skargę wniesiono (alternatywnie) o jej odrzucenie w przypadku stwierdzenia, że spółka nie ma organów, Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do tego najdalej idącego żądania.

Wątpliwości organu dotyczące kwestii posiadania przez spółkę organów związane były z treścią nieuwierzytelnionej kopii pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 28 grudnia 2015 r. wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie o nr (...), z którego wynika, że w dniu (...) r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Wspólników podjęło uchwałę w przedmiocie odwołania Prezesa Zarządu. Pełnomocnik stwierdził, że w sytuacji, gdy zarząd był jednoosobowy, a prokura została odwołana, do daty powołania nowego zarządu spółka nie posiada organu uprawnionego do reprezentacji - co w związku z tym, że nie ma osób uprawnionych do działania w jej imieniu powoduje obowiązek zawieszenia toczącego się postępowania. Sąd stwierdza, że dołączone kopie dokumentów nie dają podstaw do kwestionowania faktu posiadania przez spółkę organu uprawnionego do działania w jej imieniu, natomiast stan wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzonym dla skarżącej pod numerem (...) pozwala na stwierdzenie, że spółka posiada jednoosobowy zarząd, a samodzielna prokura nie została odwołana; nie ma więc podstaw do odrzucenia skargi z powodów podniesionych przez organ.

Przechodząc do badania, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi w trybie art. 101 u.s.g. Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarga wniesiona została w terminie; nadto został wyczerpany tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy spółka wezwała organ w dniu 30 listopada 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenia nieważności uchwały, a Rada uchwałą z dnia (...) r. nr (...) odmówiła realizacji tego żądania. Skarga została przesłana do organu listem poleconym nadanym w dniu 11 stycznia 2016 r. Powyższe stanowi wypełnienie wskazanych wymogów wynikających z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tymi przepisami prawnymi przed wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Mając na względzie regulację zamieszczoną w art. 101 u.s.g. Sąd stwierdza, że do wniesienia skargi, na podstawie tego przepisu, legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego jego interesu lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2952/14; LEX nr 1977760).

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Naruszenie interesu prawnego to rzeczywiste naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego. Z powyższej regulacji wynika, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Brak naruszenia interesu prawnego nie daje zatem uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych dla organów nadzoru nad działalnością gminną, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka - Administracja - Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616). Naruszenie uprawniające do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. winno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienia podmiotu i wywoływać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały. Zatem skarżąca winna wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, poprzez pozbawienie skarżącej pewnych uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. Na skarżącej spoczywa więc nie tylko obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Oceniając, czy skarżąca z tego obowiązku się wywiązała Sąd wskazuje, że w skardze pełnomocnik skarżącej wywodził, że "Interes prawny w złożeniu niniejszej skargi związany jest z faktem, że wydana została decyzja odmowna w stosunku do skarżącego. W decyzji tej oparto się o blankietowe, nie zaś konkretne pełnomocnictwo dla konkretnej osoby. Rozstrzygnięcie tej sprawy ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości procedowania w przedmiocie wydania decyzji indywidualnej skierowanej do konkretnego podmiotu". Natomiast w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że chodzi o decyzję Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach z dnia (...) r. nr (...), mocą której określono dla skarżącej obowiązek zwrotu dotacji, a decyzja ta została wydana przez Dyrektora MZO w Tychach na podstawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw zawartego w zaskarżonej uchwale. Tamże stwierdzono; "Wobec faktu, iż zaskarżona uchwała dotyczy decyzji wydanej wobec skarżącego, to interes prawny w ustaleniu prawidłowości i ważności ww. uchwały będącej podstawą jej wydania, jest bezsporny".

Na rozprawie, na pytanie Sądu w czym strona skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego poprzez regulacje zaskarżonej uchwały zamieszczone w § 1 punktach od 1 do 5, profesjonalny pełnomocnik stwierdził, że nie zna treści uchwały i nie jest w stanie się do tej kwestii odnieść.

Sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała, że posiada indywidualny interes prawny, który został naruszony poprzez udzielenie w zaskarżonej uchwale upoważnienia Dyrektorowi MZO w Tychach do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, które dotyczą: 1) dofinansowania kosztów kształcenia pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, 2) odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto Tychy, 3) wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji, o której mowa w pkt 2, 4) nadania i cofnięcia szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, 5) indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Jak bowiem wynika z wyżej zaprezentowanej argumentacji spółki naruszenie interesu prawnego było motywowane wydaniem w stosunku do niej decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji oświatowej, która to decyzja została - zdaniem spółki - wydana przez podmiot, który do jej wydania nie mógł zostać upoważniony. W tym stanie rzeczy udzielenie upoważnienia w zakresie wynikającym z § 1 pkt 1-5 uchwały w żaden sposób nie może oddziaływać na sferę prawnomaterialną spółki związaną z obowiązkiem zwrotu otrzymanej dotacji. Dotyczy bowiem zupełnie innych kwestii, związanych z dofinansowaniem pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników, wpisami i wykreśleniami z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto Tychy, nadaniem i cofnięciem szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, czy wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Ponieważ spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 1 pkt 1-5 uchwały, skarga w tej części została oddalona na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. - bez odniesienia się do meritum.

Inaczej sprawa wygląda w zakresie § 1 pkt 6 uchwały zawierającego upoważnienie dla Dyrektora MZO w Tychach do wydawania decyzji administracyjnych, które dotyczą dotacji udzielonych z budżetu Miasta Tychy przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom przedszkolnym, szkołom i placówkom niepublicznym działającym na terenie Miasta Tychy w zakresie określenia dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie skarżąca posiada legitymację do wywiedzenia skargi. Sąd stwierdził bowiem, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała przekazująca kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej Dyrektorowi MZO w Tychach, przysługuje tej uchwale domniemanie legalności, wykluczające możliwość skutecznego żądania usunięcia z obrotu prawnego (w trybie zwyczajnym lub nieważnościowym) wydanej przez ten podmiot decyzji w sprawie zwrotu dotacji oświatowej - w oparciu o zarzut niewłaściwości organu.

Przechodząc do badania merytorycznych zarzutów skargi co do § 1 pkt 6 uchwały Sąd stwierdza jednakże, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez upoważnienie Dyrektora MZO w Tychach do załatwiania w drodze decyzji administracyjnych spraw określenia dotacji oświatowej pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Skarżąca wywodziła, że w zaskarżonej uchwale dopuszczono się naruszenia zasady podziału kompetencji pomiędzy organy wykonawcze i stanowiące. Wskazała, że to Prezydent Miasta - a nie Rada Miasta - jest uprawniony do wydawania decyzji indywidualnych z tego zakresu. Stwierdziła, że zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej jedynie kierowników gminnych jednostek pomocniczych, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań. Natomiast organem w stosunku do którego takie upoważnienie nie może nastąpić jest dyrektor wydziału; jest to bowiem jedynie rodzaj stanowiska, realizującego zadania i kompetencje w imieniu Prezydenta, a nie organ o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g.

Art. 39 u.s.g., w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał w następującym brzmieniu: "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2). 3. Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (ust. 4). Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (ust. 5)". Natomiast art. 9 ust. 1 u.s.g. stanowił, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Do jednostek organizacyjnych gminy zalicza się między innymi jednostki budżetowe.

Jak wynika z treści art. 39 ust. 4 u.s.g. przepis ten upoważnia radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego (kwestia ta nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych - patrz tezę 1 w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 - "CBO"), według którego następuje przekazanie kompetencji do władczego działania podmiotowi zewnętrznemu. W ten sposób następuje dekoncentracja uprawnień rady na zewnątrz, na podmiot który zastępuje radę w określonych czynnościach i otrzymuje de facto status organu administracji publicznej. Oznacza to, że upoważniony na mocy uchwały podmiot rozstrzyga przekazane sprawy we własnym imieniu. Brak jest zastrzeżenia ustawowego, by organ, na który przeniesiono omawiane kompetencje, wykonywał je w imieniu organu, któremu pierwotnie ona przysługiwała.

Zgodzić się trzeba z twierdzeniami strony skarżącej, że na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy nie może upoważnić dyrektora wydziału do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji. Jednakże kwestionowana uchwała nie zawiera upoważnienia dla dyrektora wydziału, lecz dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach. Miejski Zarząd Oświaty w Tychach jest jednostką organizacyjną Miasta Tychy, jest jednostką budżetową - co jednoznacznie wynika odpowiednio z § 1 ust. 1 i § 9 Statutu MZO w Tychach stanowiącego załącznik do uchwały nr 0150/XXXV/798/09 Rady Miasta Tychy z dnia 29 października 2009 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach. Tym samym tak sformułowany zarzut jest chybiony.

Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania możliwości przekazania kierownikowi jednostki organizacyjnej gminy - do załatwiania poprzez wydanie decyzji administracyjnej - spraw w przedmiocie określenia dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 (też kwot dotacji podlegających zwrotowi), o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Natomiast stosownie do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Wykładnia systemowa wskazuje, że do wydawania decyzji w przedmiocie określenia dotacji oświatowej pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania takiej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem właściwy jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent). Art. 39 ust. 4 u.s.g. umożliwia jednak radzie gminy upoważnienie kierownika jednostki organizacyjnej gminy (jednostki budżetowej) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji, a więc również przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie określenia dotacji oświatowej pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania takiej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Ani w ustawie o systemie oświaty ani w innym akcie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały prawodawca nie uchylił tego uprawnienia rady w analizowanym zakresie. Takie upoważnienie stanowi również logiczne dopełnienie regulacji przedmiotu działalności MZO w Tychach, w szczególności w zakresie określonym w § 3 ust. 3 pkt 22 wyżej opisanego Statutu MZO w Tychach. Bowiem zgodnie z tym postanowieniem do podstawowych zadań MZO należy kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym oraz poprawności danych będących podstawą ich naliczania.

Podkreślić jeszcze trzeba, że treść art. 5 ust. 9 u.s.o. ("W celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7, organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3.") nie stanowi przeszkody do opisanego przekazania kompetencji, gdyż ewentualne ograniczenia wyinterpretowane z tego przepisu prawnego dotyczyć mogą wyłącznie zakresu przekazanych zadań organu prowadzącego szkołę jednostce obsługi ekonomiczno-administracyjnej. Katalog zamieszczony w art. 5 ust. 7 u.s.o. ("Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych".) nie ma zastosowania w przypadku, gdy Rada nie jest organem prowadzącym szkołę. Zasada ogólna wynikająca z art. 39 ust. 4 u.s.g. nie doznała tym przepisem ograniczenia; a odczytywana w kontekście konstytucyjnej zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) czyni koniecznym i uzasadnionym przyjęcie oceny, że analizowany § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa w sposób dający podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Tym samym również w zakresie, w jakim Sąd dokonał oceny merytorycznej, istniała podstawa do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Marginalnie jeszcze wyjaśnić trzeba pełnomocnikowi skarżącej, że zarzucone naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. jest oczywiście chybione ze względu na przedmiot zaskarżenia - w kontekście regulacji zamieszczonej w art. 1 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.