III SAB/Po 25/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3129581

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r. III SAB/Po 25/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska.

Sędziowie WSA: Mirella Ławniczak Marek Sachajko (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji

1. stwierdza, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu,

2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. w pozostałym zakresie skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) października 2020 r. D. H. (dalej jako - strona lub skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Komendanta Policji w sprawie rozpoznania jej wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Strona domagała się:

1) zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wskazanych należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami;

2) przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm., dalej w skrócie - "p.p.s.a."),

3) stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa.

Strona zarzuciła organowi bezczynność, co uniemożliwiło jej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Dalej, strona zarzuciła organowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm. dalej "u.P.") poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.P. w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w z związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Odchodząc na policyjną emeryturę dnia (...) lutego 2017 r. strona miała niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2015, 2016, 2017 w wymiarze odpowiednio (...) dni oraz (...) dni urlopu dodatkowego, co daje łącznie (...) dni niewykorzystanego urlopu, za który wypłacono jej ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień, to jest w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Wobec powyższego, w dniu (...) grudnia 2018 r. strona wystąpiła do Komendanta (...) Policji z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W odpowiedzi z dnia (...) stycznia 2019 r. poinformowano stronę, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania oraz, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Powstała luka prawna spowodowana wymienionym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, która uniemożliwia naliczenie ekwiwalentu. W piśmie nie podano chociażby przybliżonego terminu załatwienia sprawy.

Po upływie kolejnych 20 miesięcy licząc od daty odpowiedzi na wniosek i 22 miesięcy od jego złożenia, o wypłatę wyrównania ekwiwalentu, strona wystąpiła do Komendanta (...) Policji z ponagleniem o niezwłoczną realizację uprawnień i o rozstrzygnięcie wniosku zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia (...) października 2020 r. Komendant (...) Policji orzekł, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jego zdaniem, aktualne pozostają wyjaśnienia przekazane stronie pismem z dnia (...) stycznia 2019 r.

Do dnia złożenia skargi na bezczynność, organ nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia roszczeń strony.

Kwestionując argumentację organu, co do konieczności oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów skarżąca podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Skoro czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Co równie istotne, Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Wynika z tego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Nie ma przy tym żadnych przesłanek, by ewentualnie ograniczyć uprawnienie strony do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

W ocenie skarżącej organ policji powinien był dokonać wyliczenia i wypłacić jej część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że wydał decyzję Nr (...) z dnia (...) listopada 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przedmiotową decyzję skarżąca odebrała w dniu 25 listopada 2020 r.- a więc już po wniesieniu skargi do Sądu.

Organ w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdził, że co do zasady, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., policjantowi przy zwolnieniu ze służby należy wypłacić ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) TK orzekł, że "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie niekonstytucyjności Przepisu wiązało się z koniecznością ukształtowania nowego stanu prawnego". Dlatego też, w wyniku podjętych zmian legislacyjnych w tym obszarze, czyli zgodnie z art. 1 ust. 16 ustawy sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) z dniem 1 października 2020 r. przepis art. 115a u.P. otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei z dalszych regulacji, czyli art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) wynika, że przepis art. 115a u.P. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 k.p.a. jest zobowiązany stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ więc działa w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ zauważył, że skarżąca została zwolniona ze służby z dniem (...) lutego 2017 r. Z tytułu niewykorzystanego urlopu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., został skarżącej wypłacony ekwiwalent pieniężny, obliczony zgodnie z regułą określoną art. 115a u.P. w brzmieniu nadanym ustawą obowiązującą przed dniem 6 listopada 2018 r. " tj. wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W tej części postępowanie zainicjowane wnioskiem strony o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. należy uznać za sprawę wszczętą i zakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r., albowiem wypłacony wnioskodawczyni ekwiwalent pieniężny, o którym wyżej mowa został naliczony w sposób prawidłowy, a nadto w oparciu i na podstawie obowiązujących w chwili jego wypłacenia przepisów prawnych.

Organ podkreślił, że wypłata należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, w tym sensie że w związku ze złożeniem wniosku o jego wypłatę nie wynika dla organu obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a. Obliczenie należnego ekwiwalentu następuje na podstawie posiadanych przez organ informacji o liczbie, posiadanych przez funkcjonariusza na dzień zwolnienia ze służby, niewykorzystanych dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego i następuje zgodnie z regułą określoną w art. 115a u.P. Wypłata tak obliczonego ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie. Zdaniem organu przysługujący skarżącej ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. wypłacony został w należnej wysokości w dniu zwolnienia jej ze służby.

Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że organ nie dopuścił się w sprawie bezczynności ani przewlekłości, nie ma również podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta (...) Policji (...) polegająca na nierozpoznaniu wniosku z dnia (...) grudnia 2018 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługującego policjantowi w związku ze zwolnieniem ze służby.

W ocenie Sądu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego jako objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej - p.p.s.a.)

Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym.

Wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnioskiem złożonym (...) grudnia 2018 r. zwróciła się do Komendanta (...) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z powołaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., żądając ponownego naliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku TK i obowiązującymi normami prawa i zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w tekście jako u.P.), z uwzględnieniem należnych odsetek. Skarżąca powołała się na wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zważyć należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą żądanie poinformował ją, że nie może rozpatrzyć wniosku do czasu ustalenia szczegółowych zasad (wejścia w życie stosownych przepisów prawa) dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (pismo z (...) stycznia 2019 r.k. (...) akt administracyjnych). Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) wydał decyzję w sprawie (k. (...) akt administracyjnych), odmawiając wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W ocenie Sądu stan bezczynności ustał więc dopiero z dniem wydania decyzji w sprawie, a trwał od momentu wniesienia wniosku (wpływ pisma zawierającego wniosek o wypłatę miał miejsce (...) grudnia 2018 r. (okoliczność ta wynika z prezentaty) do 20 listopada 2020 r. tj. prawie przez okres dwóch lat.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącej nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji orzeczenia) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia do systemu prawa nowej normy ustawowej. W uzasadnieniu ww. wyroku TK znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

W tym kontekście przywołać należy również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 270/19 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

Wskazywany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powodował utraty mocy obowiązującej całego przepisu art. 115a ustawy. Przepis ten nadal obowiązywał z tym, że należało przepis traktować jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie przepis ten należało stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku.

Z tych też względów przyjąć należy, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej.

Należy wskazać, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), w art. 1 ust. 16 dokonano nowelizacji art. 115a u.P. Przepis ten otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Nadto ww. ustawa w art. 9 ust. 1 wskazuje, że przepis art. 115a u.P. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Powołana ustawa weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. Decyzję organ wydał (...) listopada 2020 r. a więc już po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu nie jest dla organu usprawiedliwieniem oczekiwanie dwóch lat na zmianę przez ustawodawcę ww. przepisów, gdyż - jak wyżej wskazano - z uwagi na wskazanie parametrów w zakresie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego istniały już wcześniej podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Sąd uznał więc, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd - z uwagi na wydanie decyzji w sprawie - oddalił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji (pkt 3 sentencji wyroku).

Kolejnym obowiązkiem Sądu jest zbadanie i określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego przez Sąd naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym w zakresie czasookresu bezczynności, jak i jej powodów. Do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczające tylko przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji ze strony organu na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Co istotne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się, że wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji. Nadto w krótkim okresie od momentu zmiany przepisów prawnych w tym zakresie organ wydał decyzję w przedmiocie wniosku skarżącej. Powyższe okoliczności sprawy zdaniem Sądu świadczą o tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

W pkt 3 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, a więc nie tylko w opisywanym powyżej tj. (a) zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji ale także (b) co do żądania sumy pieniężnej. Podstawą braku uwzględnienia wniosku w przedmiocie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jest stwierdzenie przez Sąd, że w okolicznościach kontrolowanej judykacyjnie sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia (...) grudnia 2018 r. wskazując że brak jest podstaw prawnych do obliczenia ekwiwalentu. Sąd stwierdza, że po uchwaleniu przez ustawodawcę nowelizacji przepisu art. 115a u.P. organ rozpoznał wniosek skarżącej i wydał w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Sąd przyjął, jak wskazano wcześniej, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów prawnych. Dlatego przyjąć należy, że nie tylko nie zaistniały podstawy do przypisania organowi - jak to już wyżej zostało opisane - rażącego naruszenia prawa ale nie zachodziły także przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność organu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku na podstawie wyżej powołanych przepisów prawnych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.