III SAB/Po 11/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241815

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2017 r. III SAB/Po 11/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska.

Sędziowie WSA: Walentyna Długaszewska (spr.), Marek Sachajko.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi x na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok (...) oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek x o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok (...). Do wniosku załączono załączniki graficzne (...) (sztuk) oraz oświadczenie o prowadzeniu na powierzchni wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów ornych produkcji metodami ekologicznymi.

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynęła zmiana do wniosku o przyznanie płatności wraz z (...) załącznikami graficznymi.

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynęły (...) wnioski o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok (...), w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego (wnioski o przejęcie w całości zobowiązania rolnośrodowiskowego od:) (...) wraz z oświadczeniami o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz (...) umowami przekazania gospodarstwa rolnego.

Postępowania administracyjne dotyczące powyższych (...) podmiotów przekazujących zobowiązania rolnośrodowiskowe na rzecz x są prowadzone w Biurze Powiatowym ARiMR, a kserokopie akt tych spraw wpłynęły do organu I instancji w dniu (...) r. Nie jest natomiast prowadzone postępowanie dla (...).

W dniu r (...). Do y reprezentującej x wystosowano zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając w trybie art. 35 i 36 k.p.a., jako nowy termin załatwienia sprawy okres do dnia (...) r.

W dniu (...) r. do y reprezentującej x wystosowano kolejne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając w trybie art. 35 i 36 k.p.a., jako nowy termin załatwienia sprawy okres do dnia (...) r.

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie pełnomocnika wnioskodawcy (...) na bezczynność organu.

W dniu (...) r. do producenta wystosowano ponowne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie - wskazując nowy termin do dnia (...) r.

W dniu (...) r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie uznające zażalenie producenta za nieuzasadnione.

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynęła skarga na bezczynność (poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach) oraz na przewlekłość postępowania - poprzez naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. czyli niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania w okresie od (...) r.

W ocenie strony skarżącej, organ pozostaje w bezczynności od dnia (...) r., kiedy przekroczono termin do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Organ prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w formie decyzji o przyznaniu płatności.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł wobec tego o:

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie do (...) r.

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 - krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego

- zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Dnia (...) r. do producenta wystosowano ponowne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie - nowy termin wyznaczono do dnia (...) r.

Ponieważ w Biurze Powiatowym ARiMR nie jest prowadzone postępowanie dla producenta (...) organ I instancji wystosował do pełnomocnika tego producenta (...) wezwanie do złożenia wyjaśnień, czy podmiot ten rzeczywiście ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nie pozostaje w bezczynności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że strona skarżąca wyczerpała obligatoryjny tryb do wniesienia skargi poprzez uprzednie wniesienie do organu II instancji zażalenia na bezczynność organu I instancji (art. 37 k.p.a.).

Strona wniosła skargę na bezczynność organu I instancji oraz na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w zakresie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok (...).

Z uwagi na treść wniesionej do Sądu skargi, w pierwszej kolejności należy dokonać rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. W pełni podzielić trzeba bowiem zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu z dniem 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności"

w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu, dochowanie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy względnie aktów staranności przewidzianych art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt III SAB/Po 9/16, orzeczenia. nsa.gov.pl/doc.).

Bezczynność organu ma zatem miejsce wtedy, gdy organ nie podejmuje w prawnie nakazanym terminie żadnych czynności, lub po przeprowadzeniu postępowania nie kończy go wydaniem stosownego aktu czy podjęciem określonej czynności.

Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia zatem wymaga to, czy w dacie wniesienia skargi istniała zarzucana organowi bezczynność/przewlekłość, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Oceniając powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 k.p.a.

Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy, niż wskazane w art. 35 § 3 k.p.a.

Jak wynika zaś z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.) organ I instancji wydaje decyzję w kwestii przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ zawiadamia stronę, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 26 ust. 3 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, ani tego, że prowadził on przedmiotowe postępowanie administracyjne w przewlekły sposób.

Wniosek o przyznanie płatności został złożony (...) r., czyli organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na (...) rok do dnia (...) r.

Organ I instancji kierował do osób reprezentujących stronę skarżącą zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując termin zakończenia postępowania. Organ działał w tym zakresie na podstawie powołanego powyżej przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w zw. z art. 35 k.p.a.

W dacie złożenia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został niewątpliwie przekroczony pierwotny termin załatwienia sprawy, ale organ wyznaczał kolejne terminy do dokonania tej czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, powołując się przy tym zasadnie na skomplikowany charakter sprawy.

Podkreślić należy bowiem, że przedmiotowe postępowanie ma niewątpliwie charakter złożony. Sprawa o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok (...) jest ściśle powiązana z przejęciem przez stronę skarżącą zobowiązań rolnośrodowiskowych od innych trzech podmiotów, na co wskazują załączone do sprawy wnioski o przejęcie w całości zobowiązania rolnośrodowiskowego od: (...) Sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z lat ubiegłych producentów przekazujących nie zostały do tej pory zakończone decyzjami ostatecznymi.

Ponadto sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na lata (...) rolników - (...) są prowadzone przez inny organ I instancji (Kierownik BP ARiMR (...)) i są to sprawy dotyczące przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych od innych producentów.

W takiej sytuacji, możliwość zakończenia postępowania w kontrolowanej sprawie, poprzez wydanie decyzji przyznającej płatność jest uwarunkowana formalnie skutecznością przejęcia zobowiązań od innych producentów rolnych, co wynika bezpośrednio z przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W sytuacji, gdy doszło do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od innego rolnika organ I instancji jest zobowiązany do zbadania wniosku pod względem formalnym, ale również do przeanalizowania, jaki jest poziom zobowiązania podjętego przez przekazującego i jak się on kształtował w kolejnych latach trwania 5 letniego programu rolnośrodowiskowego. W przypadku braku decyzji ostatecznych w sprawach o przyznanie płatności przekazujących zobowiązanie istnieją obiektywne trudności w ustaleniu poziomu przejmowanego zobowiązania oraz w ustaleniu, czy tego rodzaju zobowiązanie zostało w ogóle podjęte przez podmiot przekazujący.

Należy również wskazać, że na wezwanie Sądu organ I instancji przedłożył szczegółową analizę zobowiązań rolnośrodowiskowych przejmowanych przez stronę skarżącą od wskazanych podmiotów - (...)

(k. 47 akt sądowych). Organ wyjasnił, że powyższe sprawy są w toku przed organami I lub II instancji (na skutek wniesionego odwołania). W ramach weryfikacji części wniosków toczone są postępowania wyjaśniające w sprawie tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie stwierdził, że nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem mimo oczekiwania na zakończenie powyższych odrębnych postępowań administracyjnych decyzjami ostatecznymi, organ I instancji podejmował w niniejszej sprawie szereg czynności związanych z obsługą wniosków strony skarżącej, składanych w toku przedmiotowego postępowania. Były to wnioski o charakterze dowodowym, rozpatrywane na bieżąco przez organ I instancji w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Czynności tego rodzaju stanowiły wobec tego przeszkodę do całkowitego wstrzymania biegu przedmiotowego postępowania, niezależnie od tego, jakie znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy mają ostateczne zakończenia spraw transferowych prowadzonych przez Biura Powiatowe ARiMR. (...)

Podkreślić należy, że to na stronie skarżącej ciążył obowiązek złożenia wniosku pomocowego zgodnego ze stanem faktycznym. Zaś organ jest zobowiązany do szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia, czy w ramach wniosku zgłoszonego do płatności jest realizowany 5 letni plan rolnośrodowiskowy. W tym celu należy zbadać, czy w ramach gospodarstw przejmowanych od innych podmiotów podjęto i zrealizowano odpowiednią część planu rolnośrodowiskowego, gdyż tylko takie okoliczności warunkują możliwość otrzymania płatności na kolejny rok, wskazany we wniosku.

W kwestii braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy w okresie od (...) zarzut strony skarżącej był również niezasadny. Organ wyjaśnił bowiem, że ze względu na dużą ilość wniosków producentów rolnych wniosek strony został przekazany do załatwienia do Biura Powiatowego ARiMR (...) r., a następnie przekazano go powrotnie do Biura Powiatowego ARiMR

w dniu (...) r. W okresie od (...) r. organ nie dysponował wobec tego aktami sprawy i nie mógł ich udostępnić stronie. Zapoznała się ona z aktami sprawy w dniu (...) r. Brak jest zatem podstaw faktycznych do twierdzenia, że organ prowadził w powyższym zakresie postępowanie przewlekle.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie było podstaw do stwierdzenia, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, ani że postępowanie było prowadzone przewlekle.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.