Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723017

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 2 września 2019 r.
III SAB/Gl 54/19
Uzasadnienie żądania przetworzonej informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Kozicka, Marzanna Sałuda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) r. K. Z. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta D. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzeń i nagród za szczególne osiągnięcia przyznanych pracownikom samorządowym w latach 2016, 2017, 2018 w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych. Wniosła o przekazanie informacji w formie elektronicznej lub pocztą na wskazane adresy.

Pismem z dnia (...) r. organ, z powodu zakresu żądanych informacji i potrzebą ich analizy, określił termin na udzielenie informacji do (...) r.

Pismem z dnia (...) r. organ udzielił odpowiedzi. Sporządzono zestawienie dotyczące odrębnie lat 2016, 2017, 2018. W każdym z tych zestawień, wyodrębniono wynagrodzenie dla każdego ze stanowisk pracy (funkcjonariusze publiczni), wskazując również wysokość nagrody, natomiast dla stanowisk obsadzonych przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi podano łączne kwoty wynagrodzeń.

Z kolei, pismem z dnia (...) r. skarżąca wezwała organ do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i udzielenia w terminie siedmiu dni pełnej odpowiedzi na jej wniosek lub też ewentualnie do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem w jej ocenie organ nie załatwił wniosku zgodnie z jego treścią.

Pismem z dnia (...) r., organ ponownie udostępnił skarżącej zestawienie wynagrodzeń tym razem uszczegółowione o przyporządkowanie wynagrodzeń i nagród do konkretnych stanowisk.

Skarżąca, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wywiodła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła wskutek bezczynności organu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W skardze wniosła o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia (...) r.;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła że żadna z odpowiedzi organu nie zawiera wszystkich wnioskowanych informacji i z tego względu organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że wniosek skarżącej został zrealizowany zgodnie z jego treścią, zatem organ nie pozostaje w bezczynności, brak również było podstaw do wydania decyzji odmownej. Zgodnie z treścią wniosku skarżąca żądała udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie wynagrodzenia (w tym nagrody) każdego pracownika samorządowego z osobna. W odpowiedzi sporządzono zestawienie ujmujące odrębnie lata 2016, 2017, 2018 r., z wyszczególnieniem stanowisk osób pełniących funkcję publiczne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy - co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Ponadto jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana pismem skarżącej z (...) r. (data wpływu: (...) r.) W piśmie tym zawarto jednoznacznie brzmiący wniosek o przekazanie skarżącej informacji o wysokości wynagrodzeń i nagród za szczególne osiągnięcia przyznanym pracownikom samorządowym w latach 2016,2017 i 2018 w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych.

W ustawowym okresie 14 dni od otrzymania pisma poinformowano skarżącą, że udzielenie odpowiedzi nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. tj. do dnia (...) r., uzasadniając to koniecznością zebrania i przygotowania danych zgodnie z treścią żądania. W piśmie zaś z dnia (...) r. zawierającym (...) strony przesłano za poszczególne lata 2016, 2017 i 2018 wykaz wypłaconych wynagrodzeń z uwzględnieniem do każdej z osób kwoty nagród.

Wykaz za 2016 r. zawierał kwoty wynagrodzeń wraz z nagrodami dla indywidualnych pracowników - funkcjonariuszy publicznych ujęte w pozycjach od (...) do (...), wykaz za 2017 r. zawierał kwoty wynagrodzeń wraz z nagrodami dla indywidualnych pracowników - funkcjonariuszy publicznych ujęte w pozycjach od (...) do (...) i wykaz za 2018 r. zawierał kwoty wynagrodzeń wraz z nagrodami dla indywidualnych pracowników - funkcjonariuszy publicznych ujęte w pozycjach od (...) do (...). Ponadto za poszczególne lata 2016, 2017 i 2018 organ podał także informację o łącznych kwotach wynagrodzeń i nagród dla pracowników nie pełniących funkcji publicznych.

W ocenie Sądu już informacja organu zawarta w piśmie liczącym (...) strony z dnia (...) wyczerpywała złożony przez skarżącą wniosek z (...) r. niezależnie od jej dalej idących oczekiwań i żądań niewyrażonych i niesprecyzowanych w tym wniosku.

Należy przy tym wskazać, że żądane przez skarżącą w ww. wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej, a w związku z tym uprawnienie do jej uzyskania uwarunkowane jest wykazaniem, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ta okoliczność umknęła uwadze organu, a sama skarżąca szeroko powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, całkowicie pominęła ten istotny aspekt sprawy.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, na co szeroko zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 28 listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz 1048/18. Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Na ich podstawie dokonano wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15. - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, ekspertyz, połączonych z dodatkowym zaangażowaniem w ich pozyskanie wykraczającym poza bieżącą działalność. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11).

Zwykle przygotowanie takiej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14).

Przetworzenie wielu informacji prostych obejmuje często zanonimizowanie danych i usunięcie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, choć sama czynność anonimizacji nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11).

W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, że żądana przez skarżącą informacja, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym oraz czasowym (okres 3 lat) wyczerpuje znamiona informacji przetworzonej.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania takiej informacji przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Z kolei, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. W wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11 NSA wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dlatego też zdaniem NSA wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jej interesu, że działa ona w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowana ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa.

Z kolei, organ bez wezwania skarżącej o wykazanie, że przetworzone informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, zadośćuczynił wnioskowi skarżącej nie tylko przesyłając z zachowaniem przedłużonego terminu w piśmie z (...) r. wyszczególnione wynagrodzenia pracowników wraz z nagrodami, ale dodatkowo w odpowiedzi na pismo skarżącej z (...) r., przesyłając kolejne informacje przetworzone zawierające, przyporządkowanie wypłaconych wynagrodzeń wraz z nagrodami do poszczególnych stanowisk. Tym samym skarżąca otrzymała od organu informacje, których uzyskanie co do zasady powinno być poprzedzone wykazaniem, że zakres informacji jest szczególnie istotny dla interesu publicznego.

Zarzuty podniesione w skardze są zatem całkowicie chybione, a wnioski całkowicie bezzasadne. Organ udzielił skarżącej informacji w terminie, zupełnie pomijając przy tym ograniczenie w dostępie do takiego zakresu informacji, o którym wyraźnie stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.