Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1650784

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 12 lutego 2015 r.
III SA/Wr 827/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA.

Sędziowie WSA: Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D.M. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia (...) 2014 r. Nr (...) w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania

I.

stwierdza nieważność (...) zaskarżonej uchwały;

II.

dalej idącą skargę oddala;

III.

zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę (...) ((...)) złotych kosztów postępowania;

IV.

orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) marca 2014 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Skarżąca, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na powyższy akt zarzucając:

1) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1991.95.425 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu w § 2 ust. 1 i 2 uchwały RMB pomniejszenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie bez podstawy prawnej, a także w sposób dyskryminujący przedszkola niepubliczne w stosunku do publicznych.

2) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na:

a)

przyjęciu w § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały półrocznego okresu rozliczenia dotacji oświatowej interpretowanego przez organy jako konieczność wydatkowania całości proporcjonalnie przypadającej na okres rozliczenia części (połowy) dotacji bez możliwości wydatkowania jej w drugim półroczu bez podstawy prawnej;

b)

przyjęciu w § 9 ust. 6 tej uchwały w sposób niedookreślony możliwości sporządzania odpisów i kserokopii z dokumentacji podmiotu kontrolowanego bez określenia wysokości oraz podmiotu ponoszącego koszt sporządzenia odpisów i kserokopii, co wprowadza domniemanie, że koszt ich sporządzenia ponosi przedszkole jako podmiot kontrolowany bez podstawy prawnej.

3) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1-3 o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 4 tej ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu w § 3 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały dla potrzeb obliczania wysokości należnej dotacji oświatowej liczby uczniów innej niż rzeczywista wbrew sposobowi obliczania wysokości dotacji uregulowanemu w art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty opierającym się na rzeczywistej liczbie uczniów i bez podstawy prawnej ku temu.

4) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1-3ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 4 tej ustawy oraz art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na:

a)

przyjęciu w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały mechanizmu ustalania wysokości dotacji należnej przedszkolom niepublicznym w wypadku zmian budżetowych, który faktycznie pozbawia przedszkola niepubliczne części dotacji oświatowej należnej za miesiąc, w którym dokonano zmian budżetowych w zakresie wysokości dotacji oświatowej dla przedszkoli publicznych, co jest niezgodne ze sposobem ustalania wysokości należnej dotacji uregulowanym w art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty oraz dyskryminuje przedszkola niepubliczne w stosunku do publicznych poprzez przyznanie dotacji w niższej wysokości w tych samych okolicznościach faktycznych bez podstawy prawnej ku temu;

b)

przyjęcie w § 5 ust. 4 przedmiotowej uchwały zróżnicowanych warunków uzyskania dotacji przed przedszkola publiczne i niepubliczne, co jest pozbawione podstawy prawy prawnej, sprzeczne z trybem ustalania i udzielania dotacji przewidzianym w art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty i stanowi wprost dyskryminację przedszkoli niepublicznych w stosunku do publicznych.

5) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 4 tej ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu w § 9 ust. 1 uchwały możliwości uprawnienia do prowadzenia kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e-3g uchwały przez osoby niebędące pracownikami organów gminy.

Podnosząc powyższe zarzuty domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wskazała, że jako podmiot prowadzący placówki oświatowe niepubliczne podlega regulacjom zawartym w ustawie o systemie oświaty, a zapisy zaskarżonej uchwały mają istotny wpływ dla ustalania wysokości dotacji oświatowej dla przedszkoli i szkół niepublicznych, sposobu rozliczania dotacji oraz sposobu przeprowadzania przez organy gminy kontroli podmiotów wykorzystujących dotację. Skarżąca legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia tej uchwały, gdyż jej zapisy mają bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącej, w tym m.in. ewentualny obowiązek zwrotu dotacji bądź prawo żądania dopłaty nienależnie nieudzielonej części dotacji.

Uzasadniając poszczególne zarzuty podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis ten wskazuje na zamknięty katalog delegowanych kompetencji prawotwórczych organu. Zgodnie z powyższym organ nie posiada uprawnień do modyfikowania sposobu ustalania wysokości dotacji oświatowej. Tymczasem w § 2 ust. 1 i 2 uchwały organ zdecydował, że dotacje oświatowe dla przedszkoli niepublicznych, w stosunku do placówek publicznych zostaną pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu Gminy. Taki zapis uchwały nie znajduje żadnych podstaw prawnych, jest przejawem niedopuszczalnej dyskryminacji przedszkoli niepublicznych w stosunku do publicznych powodując bezpodstawne pomniejszanie dotacji udzielanych tym pierwszym, a w żadnym wypadku nie mieści się kompetencjach normotwórczych organu określonych w art. 90 ust. 4 USO oraz jest sprzeczny ze sposobem ustalania wysokości dotacji określonym w art. 90 ust. 1-3 USO.

Kolejny zarzut dotyczył § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, na mocy którego wprowadzono półroczne rozliczenie dotacji oświatowej. Skarżąca podniosła, że ten zapis uchwały interpretowany jest jako obowiązek przedszkola nie tylko do złożenia pisemnego rozliczenia dotacji w okresie półrocznym, ale jednocześnie faktycznego wydatkowania połowy środków pochodzących z dotacji w ciągu połowy roku stanowiącej okres rozliczeniowy. Przy zastosowaniu takiej wykładni środki nierozdysponowane, przypadające na pierwsze półrocze, podlegać miałyby zwrotowi i nie mogłyby zostać wykorzystane w drugim półroczu. W tym zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały w sposób bezpodstawny zobowiązuje do wydatkowania określonej części (połowy) środków w ciągu danego półrocza, co np. uniemożliwia lub znacznie utrudnia finansowanie z dotacji większych wydatków bieżących, które przekraczałyby równowartość połowy środków dotacyjnych na dany rok. Takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z ratio legis norm ustawy o systemie oświaty, na podstawie których udzielana jest dotacja oświatowa, albowiem utrudnia gospodarne i racjonalne wydatkowanie środków pochodzących z dotacji.

Na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Organ nie ma zatem możliwości zobowiązania beneficjenta dotacji do wykorzystania proporcjonalnych części dotacji w odpowiednich okresach rozliczeniowych skoro dotacja udzielana jest co do zasady na okres roczny. Tym bardziej zatem organ nie może uzależniać wypłacenia dotacji na drugie półrocze w wypadku niespożytkowania dotacji wypłaconej w pierwszym półroczu.

Następny zarzut dotyczył § 9 ust. 6 uchwały, w którym przewidziano, iż kontrolujący ma prawo wykonywania odpisów i kopii dokumentacji kontrolowanego. Jednocześnie w ust. 4 i 5 przewidziano prowadzenie kontroli w pomieszczeniach kontrolowanego (beneficjenta dotacji). Zestawienie powyższych postanowień uchwały prowadzi do sytuacji, w której kontrolujący w praktyce sporządzają odpisy i kopie dokumentacji za pomocą sprzętu i środków kontrolowanego przedszkola, a więc na koszt kontrolowanego. W związku z powyższym niezbędne jest dookreślenie, iż koszt sporządzenia kopii i odpisów obciąża żądającego, tj. kontrolującego, nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych aby na podmiot kontrolowany nakładać obowiązek poniesienia tych kosztów, jak jest to dokonywane obecnie w toku przeprowadzanych kontroli.

Na wstępie uzasadnienia dla zarzutu podniesionego w pkt 3 skargi wskazano, że kompetencje Rady Gminy wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie obejmują możliwości ustalania lub doprecyzowania ustawowo określonych podstaw dotacji. W zaskarżonej uchwale organ dwukrotnie wprowadził rozwiązania wykraczające poza kompetencję normotwórczą udzieloną organowi w art. 90 ust. 4 ustawie o systemie oświaty w ten sposób, iż zmodyfikował sposób ustalania wysokości dotacji określony w art. 90 ust. 1-3, którego mechanizm oparto w ww. przepisach na iloczynie rzeczywistej liczby uczniów oraz kwoty dotacji per capita. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest uchwalenie przez organ w § 3 pkt 1 i 2 uchwały zakładającego, że dla obliczenia wysokości dotacji uwzględnia się liczbę uczniów z 1 stycznia dla miesięcy styczeń-sierpień i z 1 września dla pozostałych miesięcy. Taki zapis prowadzi do przyznawania dotacji w wysokości sprzecznej ze sposobem jej obliczania wskazanym w art. 90 ust. 1-3. Przedmiotowy zapis § 3 pkt 1 i 2 uchwały wykracza w oczywisty sposób poza kompetencje normotwórcze organu wskazane w art. 90 ust. 4.

Z kolei w § 6 ust. 3 uchwały RMB przewidziano, że dotacje za miesiące lipiec - sierpień przekazywane są na podstawie informacji o liczbie uczniów lub wychowanków z miesiąca czerwca, z uwzględnieniem uczniów skreślonych z listy uczniów po złożeniu tej informacji. Powyższe rozwiązanie nie tylko narusza kompetencje organu (art. 90 ust. 4 ustawy), gdyż modyfikuje w sposób niedopuszczalny sposób ustalania wysokości dotacji, ale również wprowadza sposób jej obliczania sprzeczny z art. 90 ust. 1-3. Należy przy tym zauważyć, że charakterystyka placówek przedszkolnych pozwala przyjąć za prawdopodobne, że mogą być przyjmowani uczniowie wyłącznie na jeden miesiąc np. lipiec. W takim wypadku na tle kwestionowanego przepisu przedszkole w ogóle nie otrzyma należnej dla takiego ucznia dotacji.

Przepis § 4 ust. 1 uchwały wykracza poza kompetencję organu ustaloną w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż w sposób pośredni prowadzi do modyfikacji - zmniejszenia należnej zgodnie z art. 90 ust. 1-3 ustawy przedszkolu niepublicznemu dotacji w stosunku do placówek publicznych, co stanowi nieuzasadnione nierówne traktowanie przedszkoli niepublicznych.

Zgodnie z brzmieniem kwestionowanego zapisu w wypadku zwiększenia planowanych przez Gminę wydatków bieżących na utrzymanie ucznia w miejskich przedszkolach, dotacja w zwiększonej wysokości dla przedszkola niepublicznego zostanie naliczona dopiero w kolejnym miesiącu, co oznacza, że przedszkole niepubliczne zostanie bezpodstawnie pozbawione dotacji w części odpowiadającej różnicy pomiędzy dotacją zwiększoną, a dotacją w poprzedniej wysokości za jeden miesiąc. Wynika to z faktu, iż zmiana wysokości dotacji będzie miała zastosowanie, zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 uchwały, do przedszkola niepublicznego z miesięcznym opóźnieniem w stosunku do przedszkoli publicznych.

W § 5 ust. 4 uchwały organ przewidział, iż w stosunku do przedszkoli niepublicznych nie znajduje zastosowania ustawowa regulacja, zgodnie z którą jedyną przesłanką formalną do udzielenia dotacji jest złożenie wniosku do dnia (...) września roku poprzedzającego, który to fakt już z mocy ustawy uprawnia podmiot do uzyskania dotacji. W ten sposób organ naruszył zakres swoich kompetencji wynikający z art. 90 ust. 4 o systemie oświaty oraz uregulowania zawarte w art. 90 ust. 1-3 tej ustawy, gdyż jedynym warunkiem otrzymania dotacji jest podanie przez osobę prowadzącą organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby dzieci w określonym terminie. Organ wprowadził natomiast niedopuszczalny wyjątek w postaci otwartego konkursu ofert. W ten sposób organ dokonał niedopuszczalnego wykluczenia i wprowadzenia warunków wyłączających przyznanie dotacji nieprzewidzianych ustawą. Przedmiotowy zapis uchwały należy uznać za rażąco sprzeczny z prawem i dyskryminujący.

Ostatni z zarzutów kwestionowanej uchwały dotyczy § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w myśl której przeprowadzane są kontrole przez osoby niebędące pracownikami organu, ale pracownikami podmiotu trzeciego działającego na rzecz organu wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej i pozbawionego jakichkolwiek kompetencji publicznoprawnych. Organami, o których mowa w art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty są wyłącznie organy jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika zatem wprost, iż czynności kontrolne mogą być wykonywane wyłącznie przez organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. de facto przez odpowiednio umocowanych pracowników tych jednostek, albowiem tylko organy jednostek samorządu terytorialnego są uprawnione do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek oświatowych i z tego względu organ nie może powierzyć czynności kontrolnych zewnętrznemu podmiotowi.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podniósł, że zarzuty podnoszone w skardze, podważające zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, są bezzasadne i wbrew twierdzeniom skarżącej uchwała ta nie ma uchybień, które by powodowały stwierdzenie jej nieważności. Uchwała ta została podjęta zgodnie z upoważnieniem wynikającym z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z delegacji ustawowej do wydania uchwały dotyczącej dotacji dla przedszkoli niepublicznych zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika że, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczenia jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przytoczone wyżej przepisy art. 90 ust. 1a i 2a-3b ustawy o systemie oświaty dotyczące ustawowego uregulowania dotacji nie zawierają szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania, podobnie zresztą jak art. 90 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty. Przepisy te określają jedynie ogólne zasady przyznawania dotacji i przyznają organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Uszczegółowienie unormowań ustawowych pozostawione zostało przez ustawodawcę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego Nadto skarżąca w ogóle nie brała pod uwagę faktu, że zaskarżona prze nią uchwała została podjęta w wyniku zmian dokonanych przez ustawodawcę w przepisach dotyczących oświaty, doprecyzowujących zagadnienie dotowania szkół (zarówno publicznych jak i niepublicznych), które to znajdują odzwierciedlenie w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.

Skarżąca nie brała pod uwagę tego, że w § 15 zaskarżonej uchwały § 2 ust. 1-4 podlega przepisom przejściowym i obowiązywać będzie od dnia 1 września 2015 r. w związku ze zmianą ustawy o systemie oświaty określonej w art. 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. ustawy zmieniającej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały jest prawidłowy i nie stanowi modyfikacji sposobu ustalania wysokości dotacji, jak również pozostają one zgodne z brzmieniem przepisów, które wejdą w życie z dniem 1 września 2015 r. i są zgodne z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej że § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Uchwała jest zgodna z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i kwestionowany przez skarżącą zapis wbrew jej stanowisku nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Dopuszczalnym jest, aby organ w ramach przyznanego prawa zgodnie z ustawową delegacją, określał w aktach prawa miejscowego inne warunki niezbędne do realizacji celu jakim jest kontrola wydatkowania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia w wykorzystywanych środków pieniężnych, czy obowiązku składania opisywania faktur co zostało potwierdzone przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II GSK 1860/11, w którym potwierdzono uprawnienie do ustalania w uchwale terminu i sposobu rozliczania dotacji, bowiem umożliwia to sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych zgodnie z celem. Tak więc kwestionowany przez skarżącą zapis w § 7 zaskarżonej uchwały obligujący podmiot dotowany do składania pisemnego rozliczenia dotacji za okresy półroczne i roczne mieści się w pojęciu zasad rozliczenia dotacji i nie narusza prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ prawa materialnego a to art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty polegający na przyjęciu w § 9 ust. 6 uchwały, że organ nie dookreślił kosztu sporządzenia odpisów i kserokopii. W ocenie organu brak jest podstaw do określenia takich opłat przez Radę Miejską. Wbrew twierdzeniom skarżącej zarzut ten jest bezzasadny, a zapis w uchwale jest prawidłowy. W świetle tych przepisów nałożone na kontrolowany podmiot obowiązki polegające na udostępnianiu dokumentów oraz kopii i odpisów nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanej dotacji i nie stanowią dla podmiotu kontrolowanego nadmiernego obciążenia wbrew twierdzeniom skarżącej. Podstawowym bowiem materiałem kontrolnym są dokumenty zebrane przez kontrolujących. Uregulowania takie w uchwale nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Stanowisko takie również podzielone zostało w wyroku WSA w Gdańsku z 21 marca 2014 I SA/Gd 1321/11, w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. I SA/Gd 1609/13. Z treści przytoczonych wyroków wyraźnie wynika, że mocą przepisów ustawy w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkola, prawo przeglądania dokumentacji technicznej oraz uzyskiwania niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów. Podmiot kontrolowany ma obowiązek współdziałania z kontrolującym w zakresie sporządzania odpisów oraz kopii istniejących dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli do których kontrolującym prawo wglądu bowiem wynika to z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 3e, ust. 3f, ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Wbrew twierdzeniom skarżącej § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały jest prawidłowy i zgodny z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, bowiem przepis ten nie zawiera precyzyjnej regulacji na jaki dzień ma nastąpić przyjęcie danych liczbowych w celu obliczenia wysokości dotacji. W uchwale organ doprecyzował tę kwestię zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Również stanowisko takie zawiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 IV SA/Wr 878/13, gdzie w uzasadnieniu sąd wskazał, że zapis w uchwale dotyczący wskazania liczby uczniów odpowiada delegacji z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i odpowiada przedstawionemu wyżej rozumieniu pojęcia rozliczenia dotacji.

Również zapis w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały wbrew twierdzeniom skarżącej jest prawidłowy i zgodny z postanowieniami art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty. Określenie w uchwale, że podstawę do ustalania dotacji za miesiące wakacyjne stanowi stan uczniów wykazany w czerwcu należy uznać za prawidłowe (zob. wyrok NSA dnia 27 marca 2014 sygn. II GSK 89/13). Również w opinii również Ministerstwa Edukacji Narodowej w okresie przerw wakacyjnych dotacje dla szkół i placówek oświatowych publicznych, jak i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne - powinny być naliczane w oparciu o liczbę uczniów z miesiąca poprzedzającego przerwę wakacyjną tj. miesiąca czerwca.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącej w zakresie treści § 4 us.t 1 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że zaskarżone unormowanie nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej i nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz Konstytucji RP. Tym bardziej że przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają wprost w jaki sposób organ dotujący ma postępować w przypadku zmian budżetowych. Zgodnie z linią orzeczniczą wskazanym jest, aby każdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mającej obowiązek dotowania oświaty niepublicznej uregulował w uchwalonej przez siebie uchwale sposób weryfikacji dotacji po dokonanych zmianach budżetowych. Nadto należy mieć na uwadze to, że zaskarżona uchwała podlegała nadzorowi i sprawdzeniu Regionalnej Izby Obrachunkowej która w toku kontroli uchwały nie stwierdziła jej wadliwości. Zapis ten również nie wpływa na prawo do dotacji.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącej w zakresie § 5 ust. 4 uchwały organ wskazał, że zaskarżone unormowanie nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zapis ten jest zgodny ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, a w szczególności z art. 1 ust. 20b pkt 1j, z którego wyraźnie wynika że "dotacja o której mowa w ust. 1b,1c lub 1o jest udzielana pod warunkiem, że osoba prowadząca odpowiednio niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Przepisu nie stosuje się w roku w którym dotacja została przyznana w drodze otwartego konkursu ofert. Tak więc twierdzenia skarżącej nie są zasadne, bowiem wyjątek w postaci konkursu i różnicowania warunków uzyskiwania dotacji w zakresie określonym w uchwale są zgodne z treścią zapisu ustawowego art. 1 ust. 20b pkt 1j ww. ustawy.

Zarzut skarżącej naruszenia prawa, a to art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty i Konstytucji RP przez przyjęcie w zaskarżonej uchwale w § 9 ust. 1 możliwości dokonywania kontroli przez osoby niebędące pracownikami organów Gminy nie zasługuje na uwzględnienie. Zapis § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest prawidłowy i zgodny z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z którego wyraźnie wynika, że kontrolę mogą przeprowadzać osoby upoważnione przez Burmistrza Miasta. Ustawodawca nie określił, wbrew twierdzeniom skarżącej, że osoby te powinny być pracownikami organów. Gmina udzieliła tej osobie upoważnienia do przeprowadzenia takiej kontroli. Ustawodawca określił w art. 90 ust. 3f, że osoby upoważnione do kontroli, a więc nie jak twierdzi skarżąca pracownicy organów kontroli, mają prawo do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Również zakres upoważnień dla podmiotów zewnętrznych, o których mowa w skardze nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, bowiem zakres wydanego upoważnienia i jego prawidłowości stanowi przedmiot postępowania administracyjnego w związku z wydaną decyzją (decyzjami m.in. o zwrocie nienależnie wykorzystanej lub niewykorzystanej dotacji przez skarżącą prowadzącą placówki szkoły na terenie Gminy).

W związku z powyższym wbrew twierdzeniom, zarzutom i wnioskom podnoszonym przez skarżącą postanowienia zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy i nie naruszają zasad udzielania, rozliczania i kontroli dotacji.

Z ostrożności procesowej organ podniósł, że strona skarżąca nie ma legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu, bowiem prowadzone przez nią przedszkole zostało wykreślone z rejestru przedszkoli z dniem (...) września 2014 r., tak więc skarga została złożona przez osobę działającą w imieniu nieistniejącego podmiotu na dzień złożenia skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszym rządzie należy odnieść się do zarzutu organu jakoby skarżąca nie posiadała legitymacji do skarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na zaprzestanie prowadzenia z dniem (...) września 2014 r. niepublicznego przedszkola. Zarzut ten jest nietrafny, bowiem zaskarżona uchwała weszła w życie przed tą datą, a kwestionowane zapisy dotyczą nie tylko niepublicznych przedszkoli, ale i szkół niepublicznych, które skarżąca prowadzi.

Uwzględniając przywołane zasady i kryteria oceny sądowej dokonywanej w tego rodzaju sprawach trzeba jednoznacznie uznać za uzasadnione wyłącznie trzy zarzuty sformułowane w skardze, a dotyczące § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 3 skarżonej uchwały.

Pierwszy z zarzutów dotyczył następującego fragmentu § 2 ust. 1 i 2 kontrolowanej przez Sąd uchwały: "pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie,..." (celowe podkreślenie składu orzekającego).

Strona skarżąca upatrywała pierwotnie - w "pomniejszeniu" dotacji - naruszenia polegającego na dyskryminacji przedszkoli niepublicznych, co miałoby pozostawać w sprzeczności z przepisami 90 ust. 4 ustawy oświatowej w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Tak argumentowany zarzut nie zasługiwałby na uwzględnienie. Trafnie bowiem wskazano w odpowiedzi na skargę, iż - na podstawie art. 14 ust. 1 noweli z dnia 13 czerwca 2013 r. do ustawy oświatowej - analizowane dotacje przyznawane są już obecnie z identycznym "pomniejszeniem" (ostatnio przywołany przepis posiada - w interesującym nas fragmencie - brzmienie dosłownie przywołane w zakwestionowanej części § 3 ust. 2 spornej uchwały).

Trzeba się jednak zgodzić z dodatkową argumentacją pełnomocnika skarżącej, w myśl której niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to bowiem naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu (§ 118 w związku z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze przedmiotu jednoznacznie przyjęto, że naruszenie tego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne, co - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - obligowało skład orzekający do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 uchwały poddanej kontroli Sądu (punkt I wyroku).

Na uwzględnienie zasługiwał również drugi zarzut strony skarżącej, tyczący następującego postanowienia przyjętego przez organ stanowiący gminy w § 6 ust. 3 "Dotacje za miesiące wakacyjne: lipiec - sierpień przekazywane są na podstawie informacji o liczbie uczniów lub wychowanków z miesiąca czerwca, z uwzględnieniem uczniów skreślonych z listy uczniów po złożeniu te4j informacji".

Nie można zasadnie kwestionować tego, że cytowany zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z regułą przyjętą w art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, stosownie do której, podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków), podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji "nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Zapis ten obliguje zatem osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków, także w okresie miesięcy wakacyjnych.

W ocenie Sądu, jednoznacznemu w swojej treści, przytoczonemu postanowieniu przepisu rangi ustawowej, nie można skutecznie przeciwstawić - jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę - ministerialnego wyjaśnienia, udzielonego w odpowiedzi na interpelację poselską.

Wobec oczywistej sprzeczności z art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej - co trzeba zakwalifikować jako kolejne, istotne naruszeni prawa - Sąd był również zobowiązany do stwierdzenia nieważności tego zapisu skarżonej uchwały (punkt I wyroku).

W sposób oczywisty niezgodny z prawem, a to art. 90 ust. 1- 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jest § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W zapisie tym wprowadzono nieznane ustawie, sprzeczne z postanowieniami ust. 1-3 art. 90 podstawy obliczania dotacji, co narusza jednocześnie udzieloną organowi samorządu terytorialnego w ust. 4 art. 90 ustawy o systemie oświaty delegację ustawową.

Nie znajdują natomiast uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi.

Pierwszy z nich dotyczy § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w przypadku zmiany wysokości planowanych przez Gminę wydatków bieżących przewidzianych na utrzymanie ucznia w miejskich przedszkolach lub szkołach, ulegają również zmianie kwoty dotacji należnej podmiotom, którym dotację ustala się według tych wydatków - poczynając od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano zmian budżetowych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącej, kwestionującej legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania nie tylko indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Nie może być wątpliwości, że zamieszczenie w przedmiotowej uchwale zapisu o skutkach ewentualnej zmiany uchwały budżetowej gminy nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jest hipotetycznym przyszłym zdarzeniem, nie ma natomiast przymiotu bezpośredniości i realności.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w postanowieniach § 5 ust. 4 uchwały z 26 marca 2014 r. Należy w pełni podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w odpowiedzi na skargę, że podniesiony w tym zakresie w skardze zarzut świadczy o nieznajomości ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. W art. 1 ust. 20b pkt 1j tej ustawy ustawodawca wprowadził zapis, że "dotacja o której mowa w ust. 1b,1c lub 1o jest udzielana pod warunkiem, że osoba prowadząca odpowiednio niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia (...) września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Przepisu nie stosuje się w roku w którym dotacja została przyznana w drodze otwartego konkursu ofert. Tak więc twierdzenia skarżącej nie są zasadne, bowiem wyjątek w postaci konkursu i różnicowania warunków uzyskiwania dotacji w zakresie określonym w uchwale są zgodne z treścią zapisu ustawowego art. 1 ust. 20b pkt 1j ww. ustawy.

Kolejny zarzut skierowany przeciwko zapisom przedmiotowej uchwały dotyczy § 7 ust. 1 pkt 1, w którym Rada Gminy wprowadziła zapis, że "osoba prowadząca przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i szkoły, o których mowa w § 1, jest obowiązana przekazywać do Miejskiego Zarządu Placówek Oświaty pisemne rozliczenie przyznanej dotacji za okresy półroczne w terminie do 15 dnia, po zakończeniu półrocza". Skład tutejszego Sądu w pełni podziela stanowisko organu, że zapis ten jest zgodny z zakresem delegacji z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania). Wprowadzenie tego przepisu jest konsekwencją regulacji przepisu art. 90 ust. 3c wspomnianej ustawy, w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta półrocznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem.

Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, że § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 90 ust. 3g w zw. z art. 90 ust. 4 oraz art. 7 Konstytucji RP. Naruszenie prawa przez wskazany zapis skarżąca upatruje w okoliczności, iż Gmina dokonując kontroli wydatkowania dotacji korzysta z osób niebędących pracownikami organu, ale pracownikami podmiotu trzeciego działającego na rzecz organu wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej i pozbawionego jakiejkolwiek kompetencji publicznoprawnej. Szczególne zagrożenie skarżąca upatrywała w fakcie, że osoby te mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek, gdy tymczasem prawo takie przysługuje jedynie organom samorządu terytorialnego. Jak wskazano w art. 31 ustawy o ochronie danych osobowych "Administrator danych może powierzyć innemu podmiotowi, w drodze umowy zawartej na piśmie, przetwarzanie danych. 2. Podmiot o którym mowa w ust. 1, może przetwarzać dane wyłącznie w zakresie i celu przewidzianym w umowie. 3. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany przed rozpoczęciem przetwarzania danych podjąć środki zabezpieczające zbiór danych, o którym mowa w art. 36-39, oraz spełniać wymagania określone w przepisach, o których mowa w art. 39a. W zakresie przestrzegania tych przepisów podmiot ponosi odpowiedzialność jako administrator danych. 4. W przypadkach, o których mowa w ust. 1-3, odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów niniejszej ustawy spoczywa na administratorze danych, co nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu, który zawarł umowę, za przetwarzanie danych niezgodnie z tą umową. 5. Do kontroli zgodności przetwarzania danych przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, z przepisami o ochronie danych osobowych stosuje się odpowiednio przepisy art. 14-19."

W kontekście przywołanych uregulowań prawnych, rację trzeba przyznać stronie przeciwnej, kiedy upatruje uzasadnienia w cytowanym przepisie dla - kwestionowanego przez skarżącą - § 9 ust. 1 uchwały stanowiącej przedmiot niniejszego sporu sądowego, w brzmieniu: "Kontrolę przeprowadzają osoby upoważnione przez Burmistrza. Upoważnienie zawiera: 1) oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, 2) wskazanie podstawy prawnej kontroli, 3) imiona i nazwiska osób upoważnionych, 4) określenie nazwy kontrolowanego podmiotu i organu prowadzącego, 5) określenie zakresu kontroli, 6) datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli, 7) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska i funkcji." Powierzenie przez organ gminy (administratora) przetwarzania danych przez osobę trzecią (niekoniecznie przez jednostkę organizacyjną samej gminy lub jej pracownika) zostało przecież jednoznacznie dopuszczone przez centralnego prawodawcę w art. 31 ust. 1 ustawy o danych osobowych. Instrumenty prawidłowego przetwarzania danych przez osobę trzecią, normy mające zabezpieczać ten proces oraz instrumenty kontroli zgodnego z przepisami realizowania przetwarzania danych przez osobę trzecią określono zaś w art. 31 ust. 2-5 tej samej ustawy.

Skoro kwestionowany przepis uchwały odpowiada prawu, nie można podzielać zastrzeżeń sformułowanych przez stronę. W tym zakresie należało więc skargę oddalić.

Ostatni z zarzutów dotyczy § 9 ust. 6. Jego wadliwości skarżąca upatruje w mało konkretnym zapisie, który w jej ocenie daje osobie kontrolującej prawo wykonywania kopii i odpisów na koszt podmiotu kontrolowanego. W ocenie Sądu również ten zarzut jest nieuzasadniony. Kwestionowany zapis uchwały dotyczy jedynie prawa do sporządzania kopii i odpisów przez osoby kontrolujące. Sam koszt kontroli zarówno osobowy jak i rzeczowy ciąży na organie. Kwestionowany zapis uchwały w ogóle tej kwestii nie dotyczy.

Za całkowicie bezzasadne, bo nie znajdujące żadnego oparcia w prawie, trzeba było też uznać żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Uprawnienia do zaskarżenia uchwały wywodzone z art. 101 ust. 1 u.s.g. ograniczają się wyłącznie do tych jej postanowień, które naruszają interes skarżącej. Skład orzekający Sądu uznał, że wskazane w skardze, konkretne przepisy uchwały pozostają w oczywistym związku z interesem skarżącej, jako osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole i w tym tylko zakresie dokonał kontroli uchwały. Z drugiej strony, dobitnego podkreślenia wymaga, że skarżąca nie należy do kręgu podmiotów, w kompetencji których pozostaje stworzona przez ustawodawcę możliwość podejmowania działań kontrolnych w stosunku do każdego aktu jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych względów, również to żądanie podlegało oddaleniu.

O kosztach (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ogólną kwotę 557 zł składają się przy tym: 300 zł (uiszczone przez skarżącą tytułem wpis sądowego), 240 zł kosztów zastępstwa procesowego, zasądzonych na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego stanowiącego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) oraz 17 zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

Rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie IV jest zgodne z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.