Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 marca 2006 r.
III SA/Wa 98/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sokołowska.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Sylwester Golec, Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

1)

uchyla zaskarżoną decyzję,

2)

stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." umorzył Skarżącej M. H. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres od lutego do grudnia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasady umarzania należności z tytułu składek przez ZUS sprecyzowane są w art. 28 u.s.u.s., który w punkcie 5 ust. 3 dopuszcza możliwość umorzenia tych należności w przypadku, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Powołując się na zgromadzone akta organ podniósł, że postanowieniem z dnia (...) grudnia 2002 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. umorzył postępowanie egzekucyjne, stwierdzając brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2005 r., zatytułowanym "sprzeciw do decyzji" Skarżąca zwróciła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu pisma zarzuciła organowi bezzasadne wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości. W ocenie Skarżącej umorzenie należności przyczyni się negatywnie do wysokości otrzymywanych przez nią w przyszłości świadczeń emerytalnych. Nadto Skarżąca wskazała, że dołożyła wszelkich starań w celu przedłożenia dokumentacji potwierdzającej okres jej zatrudnienia w charakterze agenta ubezpieczeniowego, zgodnie ze wskazaniami otrzymywanymi od organu. Podniosła też, że wniosła o rozłożenie na raty należności z tytułu zaległych składek, lecz wniosek ten został załatwiony odmownie. Skarżąca oświadczyła, że przez cały czas pozostaje zatrudniona jako agent ubezpieczeniowy i wynagrodzenie z tego tytułu stanowi jej źródło utrzymania.

Decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia (...) sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie powołał się na art. 28 u.s.u.s., wskazując, że umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić w wymienionych w tym przepisie przypadkach całkowitej jej nieściągalności. Następnie odnosząc się do analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie Prezes ZUS stwierdził, że postanowieniem z dnia (...) grudnia 2002 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko Skarżącej. Powołując się na uzasadnienie powyższego postanowienia organ wskazał, że w miejscu zamieszkania Skarżąca nie posiada żadnych ruchomości podlegających zajęciu i pozostaje na utrzymaniu matki, która jest emerytką. Nadto z powodu zaległości w płaceniu czynszu było przeciw niej prowadzone postępowanie eksmisyjne. W ocenie Prezesa ZUS zgromadzona dokumentacja potwierdziła, że Skarżąca nie posiada żadnego majątku, umożliwiającego ponowne wdrożenie postępowania egzekucyjnego.

Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc że jej sprawa nie została rozpatrzona przez Oddział ZUS w R., a nadto że w jej ocenie nie znajdują zastosowania w sprawie "punkty uzasadnienia, którymi posłużył się Inspektorat ZUS". Nadto wskazała na "brak wyroku sądu ubezpieczeń społecznych w P.", przed którym odbyła się w 2003 r. rozprawa i zaznaczyła, że organ wydając decyzję nie powołał się powyższe orzeczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ze względu na zaspokojenie roszczeń Skarżącej. W dalszej części pisma poinformował, że nie widzi podstaw do złożenia skargi, ze względu na to, iż roszczenie Skarżącej co do umorzenia należności zostało spełnione.

Pismem z dnia 10 marca 2006 r., zatytułowanym "odpowiedź" Skarżąca poinformowała, że z powodu konieczności opieki nad chorą matką nie będzie mogła stawić się na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. Ponadto w piśmie zawarła obszerną polemikę, o pozamerytorycznym charakterze, z odpowiedzią organu na skargę oraz wyraziła swoją ocenę odnośnie sposobu funkcjonowania organu rentowego. Jednocześnie podniosła, że w toku postępowania wyjaśniającego nie miała miejsce żadna wizytacja w zajmowanym przez nią lokalu, a tym samym że nie są zasadne zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia o braku majątku, z którego możliwa byłaby egzekucja należności. Ponowiła także argument, że od roku 1998 do chwili obecnej pozostaje zatrudniona.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie.

Stosownie jednak do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...) utrzymująca w mocy, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję ZUS z dnia (...) sierpnia 2005 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres od lutego do grudnia 1998 r.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że kwestia umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak trafnie wskazano w obu wydanych w sprawie decyzjach, unormowana została m.in. w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności.

Sąd podkreślił, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolnej oceny zebranego materiału. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3 str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643),

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.).

Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek uchylenia decyzji ZUS, lecz swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie uznał za prawidłowe uzasadnienia decyzji, sprowadzającego się do powtórzenia treści uzasadnienia decyzji, wydanej w pierwszej instancji przez ZUS. Budzi to szczególny sprzeciw Sądu z uwagi na okoliczność, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca w sposób wyraźny dała wyraz swojego niezadowolenia nie tylko co do motywów, jakimi kierował się organ, ale przede wszystkim co do samego faktu wydania decyzji umarzającej jej zaległość względem ZUS. Wskazała przy tym okoliczności, które w jej ocenie przemawiały przeciwko wydaniu takie rozstrzygnięcia, w tym fakt posiadania stałego zatrudnienia w charakterze agenta ubezpieczeniowego. Podkreślić należy, iż jak wynika z akt sprawy okoliczność ta (pozostawania w zatrudnieniu) została potwierdzona przez Kierownika Referatu ZUS Oddział w R., który w piśmie z dnia 1 września 2005 r. powołując się na informację pracownika K. Departament Nadzoru Pośrednictwa Ubezpieczeniowego, wnioskował o uchylenie decyzji z dnia (...) sierpnia 2005 r. Skarżąca zakwestionowała także istnienie podstaw umorzenia, na które powoływał się ZUS w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca podniosła również, że bezskutecznie ubiegała się o umożliwienie spłaty należności w systemie ratalnym. Powyższe okoliczności Prezes ZUS pominął w zaskarżonym rozstrzygnięciu wydanym w drugiej instancji, wychodząc tym samym poza ramy swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. i naruszając ten przepis w sposób mający wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszona została przy tym także, wynikająca z art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również zasada pogłębiania zaufania do organu, zawarta w art. 8 k.p.a.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ winien bowiem odnieść się wyczerpująco do przytoczonej powyżej argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do twierdzeń dotyczących posiadanego przez nią stałego źródła utrzymania, a także do sprzeciwu Skarżącej wobec faktu wydania decyzji o umorzeniu należności oraz do podnoszonej przez nią kwestii odmownie rozpatrzonego wniosku o rozłożenie zaległości na raty.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analiza argumentów Skarżącej, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy.

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS,

a wcześniej ZUS, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd wskazuje także na brak wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., będącego podstawą prawną do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję zaskarżoną. Artykuł ten stosuje się odpowiednio do postępowania na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. in fine. Tym samym Prezes ZUS dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.,

w zakresie, w jakim wskazuje on wśród elementów składowych decyzji administracyjnej powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie miało wprawdzie wpływu na wynik sprawy, gdyż treść sentencji sformułowana została w sposób prawidłowy, tj. określony w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto wskazano wyraźnie, że decyzja wydana została w związku z wnioskiem Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zauważa jednak powyższe uchybienie, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. i dążąc do zapewnienia, że zostanie ono usunięte przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku wydania decyzji przez Oddział ZUS w R. Sąd stwierdził, że jest on bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Prezes ZUS. Właściwość ta została w sprawie niniejszej dochowana, co wynika z oznaczenia organu wydającego zaskarżoną decyzję oraz treści sentencji. W zakresie natomiast podniesionych w skardze argumentów o charakterze słusznościowym, Sąd stwierdził, że nie mogą one mieć wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla przy tym, że ocena ta dokonywana jest wyłącznie w sprecyzowanym wcześniej zakresie i nie obejmuje trafności rozstrzygnięcia Prezesa ZUS. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - nie posiada kompetencji do merytorycznej zmiany zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Tymczasem podniesione w skardze i kolejnych pismach procesowych argumenty Skarżącego, stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organu.

Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.