Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 maja 2005 r.
III SA/Wa 197/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Chustecka (spr.).

Sędziowie Asesorzy, WSA: Alojzy Skrodzki, Marta Waksmundzka-Karasińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z. W., H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2004 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji,

2)

określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2004 r. skarżący Z. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz o niepodejmowanie dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do tej części zadłużenia, wobec której dotąd nie zastosowano tej przymusowej formy zwrotu należności. Wniosek uzasadnił niespodziewanym spadkiem dochodów z prowadzonej działalności, wywołanym zmianami na rynku zbóż.

Decyzją z dnia (...) września 2004 r. o nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia zaległości z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie znaleziono podstaw do umorzenia całości zadłużenia z tytułu składek albowiem organ nie może stwierdzić całkowitej nieściągalności zadłużenia z uwagi na czynną, generującą dochody, działalność gospodarczą skarżącego. Podniesiono, że brak jest przesłanek do umorzenia całości zadłużenia, a więc tym bardziej nie ma prawnych możliwości do umorzenia samych odsetek za zwłokę, w sytuacji kiedy nie wystąpują przesłanki do umorzenia ich wraz z należnością główną. Nie ma również podstaw do wstrzymania naliczania odsetek, co następuje jedynie w przypadku zawarcia z płatnikiem umowy ratalnej na spłatę zaległości. Zakład nie wyraził także zgody na powstrzymywanie od wdrażania dalszej egzekucji w zamian za comiesięczne wpłaty kwoty 1.000 zł na poczet zadłużenia. Uznał, że deklaracje skarżącego dotyczące dokonywania powyższych wpłat na poczet zadłużenia za niewiarygodne z uwagi na to, że były składane już wcześniej, a nigdy nie zostały zrealizowane.

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia (...) października 2004 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako k.p.a. - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2004 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanym przypadku nie ujawniono żadnych nowych okoliczności oraz nie pominięto faktów, które mogłyby wpłynąć na decyzję w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę. Nie znaleziono podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, jak również podstaw do umorzenia zadłużenia z uwagi na ważny insteres osoby zobowiązanej do opłacania składek, a więc w sprawie nie zaszły przesłanki o których mowa przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Skarżący zaskarżył ww.ym. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze z dnia 2 grudnia 2004 r. podniósł, iż w jego przekonaniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się wogóle do jego sytuacji, przez co naruszył art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.). Podkreślił, że decyzja o odmowie umorzenia odsetek przyczyni się do upadku jego przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływana jako: u.p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym powyżej zakresie stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została określona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tejże ustawy z dniem 1 lipca 2004 r. zmienił brzmienie art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. W przeciwieństwie do sądów powszechnych - które przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, sądy administracyjne dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej w zakresie o którym mowa w przepisach ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - nie przejmują sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś jego orzeczenia - w przypadkach uwzględnienia skargi - rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej.

W ramach kontroli sądowoadministracyjnej szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. (wymieniającego kwalifikowane wady prawne decyzji administracyjnych) zobowiązuje Sąd do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z ustaleniem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość rzeczowa - definiowana jako zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw - ustalana jest zaś według przepisów o zakresie działania danego organu (art. 20 k.p.a.).

Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.o.s.u.s.

Należy wskazać, że art. 68 ust. 1 pkt 1 u.o.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W zakresie działania Zakładu pozostaje również kompetencja do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może stosownie do art. 28 u.o.s.u.s. umorzyć w całości lub w części.

W świetle powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu.

Sąd zauważa, że organem, który w niniejszej sprawie wydał zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek był nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, lecz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co wynika jasno z oznaczenia organu wydającego decyzję, a co potwierdza użyte w sentencji decyzji sformułowanie: "postanawiam (podkreślenie Sądu) utrzymać w mocy decyzję z dnia (...).09.2004 r., nr (...), wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych -Oddział w P.".

Należy podnieść, że Prezes Zakładu jest - obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu - organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 72 ust. 1 u.o.s.u.s.), którego kompetencje określone zostały w art. 73 u.o.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec tego stwierdzić, że innych - nie wymienionych w tym katalogu - nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych powołana powyżej ustawa przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s.). Kompetencja ta była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej zatem uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.

Jak podniesiono powyżej, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Z tego też względu stwierdzenie nieważności dotyczyło wyłącznie tej decyzji.

Decyzja Zakładu wydana w pierwszej instancji zawierała jednakże błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. W pouczeniu decyzji z dnia (...) września 2004 r. powołano się bowiem na art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Gdyby zatem tryb wynikający z art. 127 § 3 k.p.a. miał zastosowanie organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jego Prezes.

W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu - art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu k.p.a. są: Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, natomiast Zakład jest jednostką organizacyjną i nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją wydał nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia trybu zaskarżania decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.o.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.o.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. Zgodnie z art. 123 u.o.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Także w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Mając na uwadze całość powyższej argumentacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.