Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 października 2005 r.
III SA/Wa 1864/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Lubiński (spr.).

Sędziowie WSA: Lidia Ciechomska-Florek, Joanna Tarno.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. ze skargi R. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) kwietnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P.

1)

uchyla zaskarżoną decyzję,

2)

stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości,

3)

zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Z akt sprawy wynika, że w związku z przeprowadzoną w dniu 20 października 2004 r. weryfikacją składanych przez (...) Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na stronach internetowych, informacji na temat zawartych umów z świadczeniodawcami opieki zdrowotnej ze środków publicznych na podstawie art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) oraz na podstawie art. 73 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) ustalono, iż w specyfikacjach niektórych umów brak jest informacji na temat liczby i cen zakupionych świadczeń, brak jest wartości umów oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Mając na uwadze powyższe ustalenia pismem z dnia 5 stycznia 2005 r. wydanym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. Z art. 73 § 1 k.p.a., poinformowano Pana R. S. - Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. w przedmiocie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia (...) lutego 2005 r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. nałożono na Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. karę pieniężna w wysokości 1.000 zł.

W jej obszernym uzasadnieniu stwierdzono m.in., że Dyrektor Oddziału nie wykonał ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku dotyczącego realizacji zasady jawności umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez brak zamieszenia wszystkich wymaganych prawem informacji o zawartych umowach. W ocenie Ministra Zdrowia w dniu 20 października 2004 r. jak i po tej dacie zamieszczone na stronach internetowych informacje zawierały braki dotyczące kwoty i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem wnioskodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Minister stwierdził, że obowiązek zamieszczania informacji o zawartych umowach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określony w art. 135 ustawy jest tożsamy z obowiązkiem, który istniał na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. Zakres informacji o zawartych umowach, określony przepisami art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia odpowiadał zakresowi informacji wymaganemu przez przepis art. 135 ustawy. Przepisy ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia nie określały terminu publikowania informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Natomiast przepis art. 135 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa, że informację o każdej zawartej umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia tej umowy. Tym samym informacje o umowach o udzielenie świadczeń zdrowotnych zawartych przed wejściem w życie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych winny od dnia 15 października 2004 r. odpowiadać wszelkim wymogom określonym przez przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zatem wbrew twierdzeniom strony nie doszło w żaden sposób do wskazanego w pkt 1 skargi naruszenia przepisów, albowiem nałożona kara pieniężna dotyczyła informacji o umowach wymaganych przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Powołując definicję ceny zawartą w słowniku języka polskiego, Minister napisał, że również na gruncie przepisów prawnych "cena" definiowana jest jako "wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych" (srt. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2000 r. o cenach Dz. U. Nr 97, poz. 1050, z późn. Zm.). Pojęcie "świadczenia opieki zdrowotnej" zostało natomiast zdefiniowane w art. 5 pkt 34 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Cenę świadczenia opieki zdrowotnej stanowi iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tychże jednostek rozliczeniowych (punktu rozliczeniowego, stawki kawitacyjnej, ryczałtu) ustalonych w wyniku negocjacji między stronami umowy. Fakt, że cena świadczenia nie jest kwotowo wymieniona w treści zawartej umowy, w żaden sposób nie może prowadzić do zwolnienia dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy.

Zamieszczone na stronie internetowej (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ informacje o cenach obejmowały wyłącznie dane o nazwie jednostki rozliczeniowej średniej cenie tejże jednostki. Minister tytułem przykładu wskazał na umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych na rok 2004 zawarte z następującymi świadczeniodawcami: (...) Szpitala (...) z Przychodnią w P., (...) Przychodni Lekarskiej Sp. z o.o. w P., A. NZOZ (...)s.c. we W., A (...) Sp. z o.o. NZOZ w P.

Stwierdził, że ustawowe pojęcie, maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów" winno być rozumiane literalnie, a prezentowana informacja w tym zakresie nie powinna wymagać od jej odbiory podejmowania jakichkolwiek innych działań, nawet wykonywania najprostszych obliczeń matematycznych. Do wniosku takiego prowadzi językowa wykładnia przepisu art. 135 ust. 2 ustawy, pozwalająca ustalić jego jednoznaczną treść normatywną bez potrzeby odwoływania się do innych metod wykładni. Dlatego też brak informacji o maksymalnych kwotach zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawców wynikających ze wszystkich zawartych umów w dniu 20 października 2004 r. w sposób oczywisty naruszał dyspozycję przepisu art. 135 ust. 2 ustawy.

Dyspozycja art. 183 ust. 2 ustawy nakazuje Ministrowi Zdrowia uwzględnić rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy. Nałożona przez Ministra Zdrowia kara pieniężna w wysokości 1.000,00 zł w pełni ten postulat spełnia. Maksymalna wysokość kary pieniężnej za naruszenie przepisów art. 167 ustawy została bowiem określona na poziomie trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia, liczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, którym nałożono karę.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r. Nr (...) Minister Zdrowia podtrzymał argumentację zawartą w /w decyzji z dnia (...) lutego 2005 r. ustosunkowywując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy m.in. wskazując na przyczyny stwierdził, że nie zostały naruszone przy rozpatrywaniu sprawy art. 7, 8, 10, 57 i 25 k.p.a. Nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

W ocenie Ministra Zdrowia decyzja zawierała datę wydania -(...) lutego 2005 r., oznaczenie strony lub stron - R. S., Dyrektor (...) OW NFZ, powołanie podstawy prawnej - art. 167 w zw. Z art. 181 ust. 2 ustawy w zw. Z art. 104 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie - nałożenie kary pieniężnej, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służyły od niej odwołanie - zawarte na 8 stronie decyzji, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji - z upoważnienia Ministra Zdrowia P. S., Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia.

Pan R. S. w złożonej na ww. decyzję skardze do Sądu zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 167 w zw. z art. 252 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., albowiem wejście w życie przepisów ustawy nie wpływa na treść stosunków cywilnoprawnych zawartych ze świadczeniodawcami umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych, z których wyłonione dane mogły jedynie warunkom obowiązującym w dniu zawarcia umowy o formie przyjętej dla art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie decyzji.

Zarzucił m.in. naruszenie:

-

art. 135 ust. 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, ze ceny zakupionych świadczeń powinny być określone kwotowo,

-

art. 6 k.p.a. poprzez działanie nie oparte na obowiązujących przepisach prawa i obwiązujących zasadach pociągania do odpowiedzialności w sensie administracyjnym z całkowitym zatarciem przesłanek odpowiedzialności,

Art. 7, 8, 10, 57, 75 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy w kontekście braku jednoznaczności stosowania umowy z dnia 27 sierpnia 2004 r., w tym art. 135 i wydanie orzeczenia jedynie w celu wykonania zaleceń pokontrolnych NIK dla Ministra Zdrowia,

-

art. 107 § 1 k.p.a. wskutek nie dokonania zmiany decyzji z dnia 25 lutego 2005 r. poprzez uzupełnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia o przepis prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzje Ministra Zdrowia obejmują dwa stany faktyczne i prawne tj. pod rządami ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (art. 73) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 135). Zarówno na tle obowiązującej od 1 października 2004 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 135 ust. 2) jak treść poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 20003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (art. 73 ust. 2) wprowadzając zasadę jawności postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami na Fundusz nałożono konkretne obowiązki. Z treści tożsamo brzmiących ww. artykułów cytowanych ustaw wynikało, że zasada jawności realizowania jest poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie z uwzględnieniem: rodzaju, liczby, ceny zakupionych świadczeń, maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikających ze wszystkich zawartych umów. Ustawodawca w sposób wyczerpujący wskazał na elementy, które powinny się znaleźć na stronie internetowej. Obowiązek taki dotyczył zarówno okresu w jakim obowiązywała ustawa z dnia 25 marca 2003 r. jak i ustawa obowiązująca od 1 października 2004 r.

Stosownie do treści art. 135 ust. 3 obowiązującej obecnie ustawy informację, o której mowa w ust. 2 zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy. Z treści decyzji nie wynika jednak przy zawarciu jakich umów dopuszczono się naruszenia art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. i art. 73 poprzednio obowiązującej ustawy.

Tymczasem stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ wskazał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyny, dla których innym dowodem odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z kolei art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. stanowił podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Aby można było karę pieniężną nałożyć należało wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, w stosunku do jakich umów dopuszczono się naruszenia art. 75 czy też art. 135 ww. ustaw.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również ją poprzedzającej nie pozwala uznać, że organ obowiązek ten wypełnił. Przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się do każdego dowodu, w tym przypadku do każdej umowy i dokonania oceny na czym polegało przy udzieleniu informacji dotyczącej konkretnej umowie bądź grupie umów naruszenia prawa. Samo ogólnikowe stwierdzenie, iż na stronie internetowej nie zamieszczono wymaganych prawem informacji nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 167 ww. ustawy.

Dopiero przedstawienie konkretnych dowodów, faktów w uzasadnieniu umożliwiłoby Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji.

Brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że Sąd nie jest w stanie ocenić jej legalności. Doszło nie tylko do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 7, 77 k.p.a. Naruszenia te w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenia te w ocenie Sądu uzasadniały jedynie jej uchylenie.

Nie przesądzając zatem o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "C" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.