III SA/Wa 1267/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3150032

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. III SA/Wa 1267/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Kurasz (spr.).

Sędziowie Asesor, WSA: Piotr Dębkowski, Jacek Kaute.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 2 lipca 2019 r. nr XIII/73/2019 w przedmiocie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

1. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą z dnia 2 lipca 2019 r. nr XIII/73/2019 Rada Miejska w P. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta P. oraz ustaliła wysokość stawki opłaty. Podstawą prawną podjętej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: "u.s.g.") w związku z art. 6j ust. 1, pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.")

2. Z podjętej uchwały wynika, że: § 1. Dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy na terenie Miasta P., wskazanej w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to jest na podstawie liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.

§ 2. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców, zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty od mieszkańca.

§ 3. Ustala się następujące stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy:

a) 25 zł/osobę miesięcznie, jeśli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny,

b) 44 zł/osobę miesięcznie, jeśli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

§ 4. 1. Zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na terenie których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1832 z późn. zm.).

2. Zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 przysługuje w wysokości 5 zł miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającą na każdego członka rodziny wielodzietnej.

§ 5. Warunkiem uprawniającym do skorzystania ze zwolnienia o którym mowa w § 4, jest zbieranie odpadów w sposób selektywny.

§ 6. Traci moc uchwała Nr LIV/317/2014 Rady Miejskiej w P. z dnia 23 września 2014 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVIII/213/2013 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Miasta P. oraz Uchwała Nr XXXVIII/213/2013 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie miasta P. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta P.

§ 7 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązywania od 1 lipca 2019 r.

3. Prokurator Okręgowy w W. (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator"), pismem z 29 maja 2020 r. złożył skargę na przedmiotową uchwałę zaskarżając ją w części, tj. co do w części obejmującej § 5 tej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 4 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 5 Uchwały, że warunkiem uprawniającym do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w § 4 Uchwały, tj. zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na terenie których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2017 r. poz. 1832 z późn. zm.) jest zbieranie odpadów w sposób selektywny podczas, gdy przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie takich ograniczeń.

4. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690 i 1818) lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 i 1907). Rada Miejska w P. skorzystała z przysługującego jej wyżej wskazanego uprawnienia, bowiem w § 4 Uchwały zawarła stosowne przepisy określające, komu i w jakiej wysokości przysługuje zwolnienie. W przepisie tym określono, że: "1. Zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na terenie których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 o Karcie Dużej Rodziny (t,j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1832 z późn. zm.). 2. Zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 przysługuje w wysokości 5 zł miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającą na każdego członka rodziny wielodzietnej." W § 5 Uchwały zastrzeżono jednakże, że warunkiem uprawniającym do skorzystania ze zwolnienia o którym mowa w § 4, jest zbieranie odpadów w sposób selektywny. Na tego rodzaju ograniczenie skorzystania z odpowiedniego zwolnienia nie zezwala art. 6k ust. 4 u.c.p.g., a zatem w zakresie tym doszło w ocenie Skarżącego do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej. Prokurator podkreślił, że jak wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem zakres regulacji objętej uchwałą Rady Miejskiej musi być zgodny z upoważnieniem ustawowym uprawniającym do uchwalenia konkretnego aktu prawa miejscowego i mieścić się w jego zakresie. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów wprawa miejscowego. Prokurator podkreślił, że z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Prokurator zaznaczył, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gd 62/19 LEX nr 2700682). Z powyższych względów w ocenie Skarżącego § 5 Uchwały jako rażąco sprzeczny z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 4 u.c.p.g. dotknięty jest kwalifikowaną wadą w postaci nieważności, co czyni w ocenie Prokuratora wniesienie niniejszej skargi w pełni zasadnym.

5. W odpowiedzi na skargę organ gminy wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie i winna zostać odrzucona ewentualnie oddalona. W uzasadnieniu organ wskazał, że Ustawodawca przed dokonaną w dniu 6 września 2019 r. nowelizacją ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6k ust. 3 wskazywał na możliwość gospodarowania odpadami w sposób selektywny i jednoznacznie wskazał preferencję w wysokości opłaty pobieranej za gospodarowanie odpadami w sposób selektywny. Natomiast po dokonaniu nowelizacji, gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób selektywny jest obowiązkowe, natomiast gmina różnicuje wysokość opłaty za niedopełnienie obowiązku. Organ podkreślił, że mając na celu preferowanie osób gospodarujących odpadami komunalnymi w sposób selektywny, w uchwale dokonano zapisu o obniżonej opłacie dla rodzin wielodzietnych dysponujących kartami dużej rodziny i gospodarujących odpady w sposób selektywny. Zważywszy na wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku selektywności odpadów komunalnych, tym bardziej zasługuje na uwzględnienie preferowanie przez gminę w uchwale zapisu o częściowym zniesieniu opłaty dla rodzin wielodzietnych na podstawie ustawy o Karcie Dużej Rodziny, gospodarujących selektywnie odpadami. Dalej organ zaznaczył, że z brzmienia w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie wynika, aby rada gminy podejmująca uchwałę nie mogła zwolnić z części opłaty gospodarowanie odpadami komunalnymi rodziny wielodzietne na podstawie ustawy o Karcie Dużej Rodziny gospodarujących w sposób selektywny. Wobec powyższego organ stwierdził, że gmina nie przekroczyła delegacji ustawowej uchwalając § 5 uchwały w obowiązującym brzmieniu. Dodatkowo organ wskazał, że należy mieć na względzie utratę mocy powyższej uchwały i obowiązywanie nowej uchwały w tym zakresie uchwalonej przez Radę Miejską w P. w dniu 9 czerwca 2020 r. (nr XXVI/157/2020). Końcowo organ zaznaczył, że uchwała podlegała nadzorowi Wojewody Mazowieckiego, który nie zakwestionował treści ww. uchwały. Również przedmiotowa uchwała podlegała badaniu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., które podjęło uchwałę w dniu 22 lipca 2019 r. (Nr 16.226.2019) stwierdzając nieważność uchwały jedynie co do jej mocy obowiązywania z data wsteczną od dnia jej podjęcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

7. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

8. Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego (do których - jak już wyżej wskazano - należy zaskarżona uchwała) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g.

9. Zagadnieniem spornym w relacjach pomiędzy stronami postępowania jest dopuszczalność obniżania przez organ stanowiący gminy, w jego akcie prawa miejscowego stawki za gospodarowanie odpadami właścicielom nieruchomości, w których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (obniżenie opłaty poprzez obniżenie jej stawki) wyłącznie w zakresie odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny.

10. Należy wskazać, że z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., wynika, że rada gminy może zwolnić w całości lub w części z obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z woli ustawodawcy, wyrażonej we wspomnianym przepisie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest więc władny wyłącznie do zwolnienia lub przyznania ulgi, dotyczących obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami. Tym samym, przedmiotem regulacji prawnej, zawartej w akcie prawa miejscowego może być określona już kwota opłaty. A contrario oznacza to, że rada gminy nie jest władna oddziaływać na elementy konstrukcji daniny publicznej, których urzeczywistnienie skutkuje powstaniem powinności publicznoprawnej, jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami.

11. Odnosząc się do konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako daniny publicznej, nie ulega wątpliwości że stawka tej należności jest elementem odrębnym w stosunku do kwoty opłaty. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na teorię podatkowego stanu faktycznego i jego znaczenie w kształtowaniu treści powinności publicznoprawnej (podatkowej, czy z tytułu opłaty), ale także - a nawet przede wszystkim - przez wzgląd na dyspozycję art. 217 Konstytucji RP, w której ustawodawca wskazał na czynniki determinujące treść daniny publicznej. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że podstawa obliczenia opłaty (podstawa opodatkowania) oraz stawka opłaty (stawka podatkowa) są elementami dyspozycji normy prawnej determinującymi treść powinności publicznoprawnej (pozwalającymi na jej konkretyzację). Natomiast kwota opłaty (kwota podatku) to nic innego jak efekt odniesienia jej stawki do podstawy obliczenia opłaty. Tym samym, kwota opłaty jest "następcza" w stosunku do jej stawki.

12. Z tego względu, kierując się tym, że ustawodawca, w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. umożliwił radom gmin całkowite lub częściowe zwalnianie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poza zakresem kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lokuje się obniżanie stawek tej daniny publicznej.

13. W przekonaniu Sądu, aspekt segregowania odpadów znajduje swoje odzwierciedlenie w ukształtowaniu przez ustawodawcę stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, 2a i 2b.u.c.p.g. oraz art. 6k ust. 3 tej samej ustawy). W świetle wskazanej regulacji prawnej, różnicowanie obciążenia daninowego opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje swój wyraz w konstrukcji stawek opłaty. Zasadą jest ustalanie ich z uwzględnieniem tego, że mieszkaniec gminy segreguje odpady komunalne (por. art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, 2a i 2b.u.c.p.g). Natomiast, na wypadek, gdy nie ma to miejsca, w akcie prawa miejscowego określa się podwyższone stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Z kolei, w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., ustawodawca stworzył organom stanowiącym gmin kompetencję wyłącznie do częściowego lub całkowitego zwalniania z już powstałej opłaty, określonej co do wysokości, przez wzgląd na przesłanki wskazane w tym przepisie.

14. Zważywszy na okoliczność, że kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest efektem odniesienia do podstawy obliczenia wspomnianej daniny, podstawowej albo podwyższonej stawki opłaty, a w myśl art. 6k ust. 4 u.c.p.g. dopuszczalne jest obniżenie przez organ stanowiący gminy wyłącznie już określonej kwoty opłaty, dokonane dla określonych kategorii podmiotów, organ uchwałodawczy gminy nie mógł swojej kompetencji wykorzystać dla wprowadzenia dodatkowego, nieprzewidzianego w ustawie różnicowania obciążenia z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

15. W stanie faktycznym zaistniałym w sprawie przybrało ono postać obniżenia daniny dotyczącej rodzin wielodzietnych, ale tylko takich które segregują odpady. Ponieważ w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. ustawodawca nie przewidział takiego przedmiotowego kryterium kształtowania ulgi w wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należało podzielić zapatrywanie Prokuratora. Argumentacja Gminy nie mogła zaś znaleźć uznania w oczach Sądu, wobec jasnego i niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 6k ust. 4 u.p.c.g. Z tych też powodów w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do poszukiwania innych obiektywnych przesłanek zastosowania zwolnienia.

16. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.