III SA/Po 726/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2781990

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. III SA/Po 726/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Szymon Widłak.

Sędziowie WSA: Mirella Ławniczak Marek Sachajko (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. przy udziale sprawy ze skargi (...) Sp.j. w (...) na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) lipca 2018 r. nr (...) kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...), wskazując na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2, § 3, § 11, § 20 oraz § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. I, z późn. zm.), art. 2 lit. a, b, c, art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. WE L 30/16 z dnia 31 stycznia 2009 r., zwane dalej rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25, z 28.01.2011, str. 8, zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 65/2011), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej jako rozporządzenie Rady nr 2988/95) po rozpatrzeniu wniosku (...) sp. jawna z 14 maja 2014 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 - odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu: I) Pakietu 2. - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oraz wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności); II) Pakietu 4. - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1- ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Rozpoznając odwołanie (...) sp. jawna, dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) decyzją z (...) lipca 2019 r. nr (...), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję; ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wyższego stopnia zaznaczył, że podejmował zarówno czynności kontrolne dotyczące prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji jak i ponowne rozpoznał sprawę.

Uzasadniając decyzję organ napisał, że (...) spółka jawna (dalej jako spółka, skarżąca) złożyła w dniu (...) maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, zgłaszając do płatności działki ewidencyjne: działkę nr (...) położoną w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działki o numerach (...), (...), (...), (...) leżące w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działki nr (...), (...), (...), (...), (...) leżące w województwie (...), powiat (...), gmina (...), obręb (...); działkę nr (...) położoną w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działki nr (...), (...), (...) leżące w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działkę nr (...) leżącą w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obręb (...); działki nr (...), (...), (...) położone w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działki nr (...), (...),(...). (...), (...), (...), (...) położone w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położone w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...); działki nr (...), (...), (...), (...), (...) leżące w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...) oraz działkę nr (...) położoną w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...).

Organ II instancji opisał przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 środki pomocowe finansowane z budżetu Unii Europejskiej, które przeznaczone są na realizację płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej podlegają ochronie. Stosownie do ww. rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Nadmienił również, iż w jego preambule wyjaśniono, że istnieje potrzeba wprowadzenia wspólnych zasad uzupełniających obowiązujące regulacje. Taką uzupełniającą regulację wprowadza art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., II GSK 1439/11 (CBOSA), w którym podkreślono, że brak przyznania korzyści w sytuacji sztucznego wykreowania warunków do jej uzyskania uznać należy za środek administracyjny podjęty w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że utworzenie spółek przez M. W., które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, jest działaniem obchodzącym prawo (tworzącym sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, sprzeczne z celami danego systemu wsparcia) i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie. Utworzenie spółek (...) sp. jawna, (...) sp. jawna, (...) sp jawna i rozdysponowanie pomiędzy te spółki posiadanego areału, tak aby utworzyć mniejsze gospodarstwa rolne, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celami i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności. Powstanie spółek to kolejny pomysł na ominięcie modulacji nałożonych na płatności obszarowe, ONW oraz rolnośrodowiskowe.

Dalej organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że przedstawione przez świadków okoliczności potwierdzają, że M. W., dzieląc areał na którym prowadził działalność rolniczą, dokonał fikcyjnego podziału swojego gospodarstwa, kierując się chęcią obejścia przepisów modulacyjnych. Z zeznań świadków można wnioskować, że powstałe spółki pełnią w opisanym procederze taką samą rolę tj. fikcyjnych gospodarstw zarejestrowanych na osoby z otoczenia M. W. Organ wskazał, że wspólnikami ww. spółek są te same osoby, czyli M. W. oraz jego partnerka życiowa, S. M. Pojawia się także postać S. B., zarządcy spółki (...). Grunty rolne były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem był M. W. oraz przekazywanie gruntów następowało pomiędzy osobami fizycznymi (podległymi służbowo M. W.), a spółkami w których M. W. był wspólnikiem. Grunty rolne, zgłaszane przez stronę postępowania (oraz inne wskazane wyżej podmioty), są de facto zarządzane przez tą samą osobę - W. M., a grunty zgłaszane do płatności przez niego oraz spółki nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.

Wspomniane okoliczności wiążą się z postępowaniem karnym prowadzonym w sprawie popełnienia szeregu wyłudzeń płatności, przeciwko M. W. i osobom związanym z nim na różnych płaszczyznach, zarówno towarzyskich, jak i zawodowych. W akcie oskarżenia Prokuratury Okręgowej w (...) II Wydział Karny w sprawie o sygn. II K (...) z (...) stycznia 2013 r., wskazano, że M. W. prowadził od kilkunastu lat działalność gospodarczą pod nazwą (...), zatrudniając pracowników. Część osób będących z nim w stosunku zależności służbowej, czy powiązanych rodzinnie, towarzysko bądź biznesowo, nabywała grunty rolne. Transakcje były pozorne, gdyż w rzeczywistości obszary nabywane były za pieniądze M. W. i to on nimi faktycznie władał. O pozorności nabycia nieruchomości przez poszczególne osoby świadczyło m.in. wystawienie przez fikcyjnego nabywcę gruntów weksla na rzecz założyciela strony. Ponadto, część z osób powiązanych z M. W., za jego namową podpisała z nim fikcyjne umowy dzierżawy ziemi pozwalające uzyskać płatności. W rzeczywistości grunty te użytkował M. W. za pomocą osób zatrudnianych przez niego i otrzymujących za to wynagrodzenie. Z jego polecenia składane były przez fikcyjnych właścicieli i dzierżawców wnioski o płatności, a uzyskiwane kwoty przekazywano M. W. O jego pełnej kontroli zarówno nad fikcyjnie zakupionymi gruntami, jak i osobami dokonującymi tych czynności świadczą nie tylko posiadane niego tokeny zapewniające pełen monitoring kont wskazanych osób, ale i wgląd w korespondencję otrzymywaną z ARiMR. M. W. inicjował składanie wniosków o przyznanie płatności przez poszczególne osoby, a później egzekwował od wnioskodawców przyznane płatności. Prowadzone postępowanie karne i złożone podczas niego zeznania wykazały, że do osób które nienależnie otrzymały dotacje ze względu na fakt, że były jedynie fikcyjnymi użytkownikami gruntów, zaliczono: P. S., M. C., J. G., M. B., J. B., J. M., S. M., S. B., K. S., T. S., B. P., K. P., T. P. i J. J. M. W. wydzielał grunty pomiędzy kilkunastu umownych posiadaczy tak, aby powierzchnia działek zgłaszana przez każdą z tych osób nie przekraczała powierzchni limitowanych. Proceder umożliwiał mu uzyskanie dopłat w wysokościach, których w normalnych warunkach by nie otrzymał. Mechanizm funkcjonował od roku 2004 i trwał do roku 2011, kiedy powiązane z M. W. osoby przyznały się do popełnianych czynów.

Proceder podziału gruntów pomiędzy te osoby potwierdził sam M. W. podczas przesłuchania (...) listopada 2011 r., podnosząc: potwierdzam fakty dotyczące dopłat, twierdzenia świadków i podejrzanych oraz dokumentów. Nie uważam, że były to wyłudzenia. Nie zaprzeczam okolicznościom podawanym przez te osoby i dokumenty. Potwierdził zatem, że był faktycznym posiadaczem gruntów rolnych deklarowanych do płatności w latach 2004-2011.

Dalej organ wyższego stopnia ocenił, że ze względu na brak możliwości pozyskiwania maksymalnego dofinansowania na dotychczasowych zasadach M. W. stworzył kolejny mechanizm, tym razem oparty na legalnie powołanych, lecz sztucznie działających podmiotach - (...) sp.j., (...) sp.j. oraz (...) sp.j. - zawiązanych przez niego i S. M., jedynie celem przejęcia gruntów wcześniej deklarowanych do płatności przez osoby, które przyznały się do wyłudzenia płatności w latach 2005-2011. Zawiązane w krótkim odstępie czasu spółki już po kilku dniach od powstania złożyły wnioski o przyznanie płatności w wyniku przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego. Ponadto, do zawiązania tych spółek doszło po rozpoczęciu śledztwa w sprawie wyłudzenia płatności. Wskazane czynności miały więc na celu kontynuowanie przez M. W. procederu związanego ze sztucznym podziałem gruntów będących faktycznie w jego posiadaniu, aby uzyskać płatności w kwocie wyższej, aniżeli w przypadku zgłoszenia wszystkich gruntów w jednym wniosku. Ukazują one swobodę, z jaką przekazywał on grunty rolne między nowo utworzone podmioty.

Dalej organ wyższego stopnia ocenił, że jednym z elementów kreowania sztucznych warunków są powiązania osobowo-kapitałowe. W 2004 r. M. W., S. M. i L. W. złożyli odrębne wnioski o nadanie indywidualnego numeru producenta i od tego roku otrzymywali płatności. W dniu (...) listopada 2009 r. S. M. z M. W. zawiązali spółkę (...) sp.j., która w grudniu tego samego roku uzyskała indywidualny numer producenta rolnego. W 2011 r. te osoby fizyczne założyły kolejne podmioty prawne o nazwach (...) sp.j., (...) sp.j. i (...) sp.j. We wszystkich wskazanych jednostkach utworzonych w latach 2009-2011, osoby te na dzień wpisu do rejestru były w zarządzie spółki i mogły reprezentować je samodzielnie. W 2012 r. S. M. z S. B. zawiązali spółkę (...) sp. z o.o., w której S. M. pełniła funkcje zarządcze do marca 2018 r., bowiem od kwietnia tego roku jej obowiązki przejęła L. W. Od marca 2015 r. wspólnikiem był również M. W. W latach 2013-2014 M. W. ze swoją matką założył dwa kolejne podmioty: (...) sp.j. oraz (...) sp.j. W jednostkach tych na dzień wpisu do rejestru każdy ze wspólników miał prawo reprezentować spółkę samodzielnie. Od 2017 r. wspólnikami (...) sp.j. zostali M. W. i (...) sp.j. Każda ze spółek, w których S. M. pełniła funkcje zarządcze, wystąpiła z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów i od tego momentu jednostki te ubiegały się o przyznanie płatności (organ wskazał przy tym na tabelę nr (...) obrazującą powiązania osobowe).

Powyżej wskazane podmioty gospodarcze i osoby fizyczne otrzymały własne indywidualne numery, dzięki którym odrębnie mogły ubiegać się o płatności. Pomimo, że spółki te i osoby fizyczne są formalnie gospodarstwami samodzielnymi (mającymi określonego zarządcę/pełnomocnika, numer ewidencyjny, majątek, konto, na które przelewane były środki, siedzibę), to jednak są ściśle ze sobą powiązane. Analiza składu personalnego osób pełniących funkcje zarządcze w spółkach wykazała, że M. W. w roku 2014 miał udziały w sześciu z siedmiu podmiotów - w tym w spółce (...) sp.j., (...) sp.j. i (...) sp.j., a we wszystkich pełnił funkcje zarządcze. Natomiast S. M. w ww. roku była wspólnikiem pięciu z siedmiu opisanych podmiotów - w tym we wskazanych spółkach jawnych. Analiza ta zdaniem organu pozwala na stwierdzenie, że wszystkie wskazane osoby fizyczne, jak i podmioty są od siebie zależne.

Organ zwrócił także uwagę na to, że trzy z omawianych spółek zarejestrowano pod adresem ul. (...) w (...), a pod adresem ul. (...) w (...) swoją siedzibę miały dwa z powyżej wskazanych podmiotów. W 2014 r. podmioty - w tym spółki (...) Sp.j., (...) Sp.j. i (...) Sp.j. - miały tożsamy adres jak M. W.

Organ wskazał, że wskazane pomioty mają tożsamy przedmiot działalności w zakresie rolnictwa. Tylko dwa z nich mają rozszerzony obszar działalności: (...) sp.j. i (...) sp. z o.o. Nie wykazano natomiast, aby którakolwiek ze spółek wymagała wyodrębnienia ze względu na profil działalności, czy konieczność zapewnienia specjalnego, odmiennego rynku zbytu.

Organ ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że powyżej wskazane osoby fizyczne i podmioty gospodarcze, w tym strona, tworzą strukturę powiązanych ze sobą osobowo jednostek, funkcjonujących w jednym obszarze i zarządzanych przez M. W. - osobę, która występując w omawianych podmiotach jako wspólnik bądź członek zarządu zapewniła sobie nie tylko możliwość podejmowania decyzji we wszelkich sprawach związanych z ich działalnością, ale również zysk z tej działalności. Ponadto, sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego M. W. i umiejscowienie siedzib opisywanych spółek, potwierdza, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element masy majątkowej M. W. i realizują jeden wspólny cel gospodarczy, także w roku 2014.

W dalszej kolejności organ odniósł się do położenia geograficznego działek deklarowanych w roku 2014 przez M. W., L. W. i takie podmioty jak (...) sp.j., (...) sp.j. i (...) sp.j. Gospodarstwa ubiegające się w 2014 r. o dofinansowanie były rozproszone, ponieważ deklarowane do płatności działki leżały na terenach różnych obszarów administracyjnych. Podmioty te wielokrotnie deklarowały jednak do płatności grunty położone nie tylko w tym samym powiecie, ale również gminie i obrębie, co potwierdza mechanizm tworzenia sztucznych warunków. Zdaniem organu nie ma bowiem ekonomiczno-technologicznego uzasadnienia - przy możliwości takiego ułożenia stosunków - aby każdy ze wskazanych podmiotów miał swój areał w jednym bądź w dwóch zbliżonych do siebie obrębach. Weryfikacji poddano także rodzaj upraw na zadeklarowanych przez omawiane podmioty i osoby fizyczne działkach. Wielokrotnie na położonych w tym samym obrębie działkach, będących w formalnym posiadaniu różnych gospodarstw rolnych, stwierdzono te same uprawy, co prowadzi do wniosku, że jedynym tego celem była chęć uzyskania dofinansowania do wszystkich gruntów będących w faktycznym posiadaniu M. W.

Zdaniem organu, o kreowaniu sztucznych warunków świadczy również fakt, że przejęcia gruntów od osób fizycznych, które pobrały w latach 2005-2011 nienależne płatności, dokonywały inne gospodarstwa rolne niż te, które zamierzały uzyskać do nich płatność w 2014 r. Grunty rolne, także i te będące w posiadaniu beneficjentów, którzy nie wnioskowali o dofinansowanie w roku 2014, były w omawianej kampanii - jak w dalszej kolejności zauważył organ - swobodnie przekazywane pomiędzy osobami fizycznymi i podmiotami gospodarczymi. Przeniesienia te były pozorne i stanowiły jedynie formalny tytuł do wydzielania gruntów o areale gwarantującym uzyskanie płatności. Powstałe w 2011 r. spółki - w tym strona - wskazywały zaś do płatności działki ewidencyjne, do których fikcyjni właściciele otrzymali nienależne dofinansowanie w latach 2004-2011. Organ powołał się w tym względzie m.in. na zeznania J. M. i J. J., z których wynika, że grunty rolne - zadeklarowane w 2014 r. do płatności przez spółkę (...) sp.j. - stanowiły w rzeczywistości własność M. W. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku spółki (...) sp.j., która przejęła grunty wcześniej deklarowane przez M. C., M. B. i J. B. Natomiast grunty K. S. i J. G. deklarowane były od roku 2012 przez spółkę (...) sp.j., choć obszarami tymi niezależnie od roku zarządzał M. W. Przejęcie gruntów rolnych przez te spółki było, w ocenie organu, jedynie formalnym dostosowaniem do zaistniałej sytuacji, która miała zapewnić M. W. ciągłość w otrzymywaniu maksymalnego dofinansowania do wszystkich będących w jego faktycznym posiadaniu gruntów. Również M. W. i jego matka L. W. wskazali we wniosku o przyznanie płatności na 2014 rok działki, które w latach 2005-2011 były użytkowane przez podstawionych przez niego właścicieli gruntów.

Dostosowanie do nowej sytuacji, po wszczęciu postępowania w sprawie wyłudzenia płatności, zapewnić miały również umowy dzierżawy, formalnie zawierane pomiędzy nowo zawiązanymi spółkami a osobami fizycznymi. Miało to zapewnić M. W. nie tylko ciągłość w otrzymywaniu płatności, ale przede wszystkim umożliwić ich otrzymywanie do wszystkich gruntów rolnych będących w jego faktycznym posiadaniu już od 2004 r. Umowy te miały wykazać odrębność wszystkich analizowanych gospodarstw rolnych - w tym strony - jednak wielokrotnie zawierano je z fikcyjnymi właścicielami gruntów, podstawionymi przez M. W. w dniu dokonywania transakcji. Umowy dzierżawy nie mogą zatem stanowić dowodu potwierdzającego samodzielność i odrębność gospodarstw rolnych omawianych w decyzji, ale również braku sztucznego przejmowania gruntów. Organ zwrócił uwagę na to, że fakt udzielenia M. W. przez wielu właścicieli pełnomocnictw w szerokim zakresie, umożliwiał tej osobie dokonanie transakcji i innych umów bez ich wiedzy. Potwierdzeniem wskazanego mechanizmu są także umowy dzierżawy zawierane między wspólnikami spółek. Proceder swobodnego przekazywania gruntów i dostosowania się do nowych potrzeb potwierdza akt notarialny A nr (...) z (...) października 2013 r. dotyczący zmiany umowy spółki jawnej i przeniesienia prawa własności nieruchomości (...) Sp.j., z którego wynika, że S. M. przeniosła do spółki między innymi działkę nr (...) położoną w gminie (...), obręb (...), która w końcowym efekcie została zbyta, a od 2012 r. wskazany obszar deklaruje do płatności (...) Sp.j.

Dalej organ ocenił, że fakt, na który powołują się wielokrotnie pełnomocnicy spółek, tj. zapłata czynszu dzierżawnego może być jedynie potwierdzeniem fikcyjnych transferów finansowych. Powyższe wynika m.in. z umowy dzierżawy gruntów rolnych z (...) lutego 2014 r. między B. P. a spółką (...) sp.j., na mocy której to dzierżawca, m.in. M. W., zobowiązany jest płacić czynsz dzierżawy za grunty osobie będącej "podstawionym" właścicielem. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku umowy dzierżawy zawartej między S. B. a spółką - (...) sp.j. Z kolei na podstawie umowy dzierżawy gruntów rolnych z (...) marca 2014 r. między spółką (...) sp.j. a (...) sp.j. podmiot zawiązany przez M. W. i jego partnerkę zobowiązał się uiścić określoną kwotę spółce, której wspólnikami są również te osoby fizyczne. Co więcej, kwota stanowiąca czynsz dzierżawny została zapłacona już w dniu zawarcia rzeczonej umowy. Schemat ten można zaobserwować także w przypadku umowy dzierżawy gruntów rolnych zawartej (...) marca 2014 r. między spółką (...) sp.j. a (...) sp.j. reprezentowaną przez M. W. W procederze tym brała także udział L. W. zawierając (...) marca 2014 r. umowę dzierżawy gruntów rolnych ze spółką (...) sp.j. Na kolejny fikcyjny transfer wskazuje umowa z (...) lutego 2014 r. zawarta między spółką (...) Sp.j. i B. P. - fikcyjnym właścicielem. Objęte nią obszary nie były wykazywane do płatności w latach 2004-2011 przez B. P., lecz przez M. C., M. B. i J. B., a więc kolejne osoby, podstawione przez M. W.

Dalej organ napisał, że przeprowadził także analizę sprawozdawczości finansowej zarówno osób fizycznych jak i też podmiotów prawnych omawianych w sprawie. Z analizy wynika, iż osoby fizyczne jak i też spółka - (...) sp.j. nie ponosiły kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników. Zdaniem organu przedmiotowa okoliczność jest wyjątkowo znacząca ze względu na fakt, że są to gospodarstwa rozproszone-wielkopowierzchniowe. Wszystkie omawiane podmioty prawne przedłożyły faktury np. zakupu paliwa i usług księgowych, jednak są to nieliczne dokumenty finansowe, potwierdzające transakcje z podmiotami niezwiązanymi z M. W.

O braku samodzielności i odrębności w roku 2014 wskazywanych podmiotów świadczy też brak wiedzy formalnych zarządców o istotnych kwestiach dotyczących funkcjonowania ich gospodarstw rolnych. S. M. podczas przesłuchania (...) stycznia 2017 r. wskazała, że jest jedynym zarządcą spółki (...) sp.j., ze względu na brak zainteresowania ze strony drugiego wspólnika (M. W.) omawianym podmiotem. W spółce (...) zarządzała w 2012 i 2013 r. z M. W., w roku 2014 z S. B., w spółce (...) zarządzała sama, w spółce (...) zarządzał M. W. przez cały okres. Nie potrafiła ona jednak wskazać, od kiedy ubiega się o płatności jako osoba fizyczna, ale również do kogo należały grunty wskazywane przez nią do płatności. Założycielka powyższych spółek wykazała się brakiem wiedzy w kwestii jej własnych gruntów, nie potrafiąc wskazać jakie grunty wniosła do zawiązanych spółek. Jednocześnie organ, powołując się na okoliczności wynikające z wyjaśnień S. B. - prokurenta spółki (...) Sp.j. - i postępowania karnego wskazał, że uwypuklają one wieloletnią zależność służbową od M. W. i podważają odrębność zarządzanego przez niego gospodarstwa. Brak odrębności pomiędzy wszystkimi wskazanymi w decyzji gospodarstwami w ocenie organu potwierdzają również wyjaśnienia samego M. W., złożone (...) grudnia 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w (...), w których podkreślił, że celem utworzenia np. spółki (...) Sp.j. było to, że nie było możliwości obsługi większego areału przez niego, a przede wszystkim prawo nie pozwalało by zwiększał areał swojego gospodarstwa realizując pakiety rolnośrodowiskowe. Nie widział innego wyjścia, jak założenie spółki, aby otrzymać wsparcie państwa przy zwiększeniu produkcji zielonki - zachodziła kolizja, nie mógł powiększyć swojego gospodarstwa, a jedynym rozwiązaniem było zawiązanie spółki.

W konsekwencji powyższego organ stanął na stanowisku, że zarządzanie gruntami rolnymi M. W. nie uległo zmianie od 2004 r., pomimo prowadzonego postępowania i oskarżenia podstawionych właścicieli o wyłudzenie płatności. M. W. był i jest jedynym faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności, zarówno przez osoby fizyczne i podmioty prawne. To on w 2014 r. pełnił funkcje zarządcze w tych jednostkach i decydował o wykorzystaniu gruntów, przeznaczeniu uzyskanego plonu, osobach wykonujących określone czynności na gruntach, czy o zawieranych transakcjach i dzierżawach. Wskazane podmioty w roku 2014 były jedynie częściami gospodarstwa M. W. i to on czerpałby korzyść z ewentualnego otrzymania przez nie płatności. Jedynym celem było zwielokrotnienie sum płatności możliwych do uzyskania z tytułu prowadzenia działalności rolniczej przez M. W. i zapewnienie sobie, pomimo postępowania karnego, ciągłości ich otrzymywania.

Organ wyższego stopnia podzielił stanowisko organu I instancji, że gdyby w jednym wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2014 wskazano działki ewidencyjne deklarowane we wszystkich powiązanych z M. W. wnioskach, kwota zmniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego i zwrotu dyscypliny finansowej byłaby znacznie wyższa niż w przypadku odrębnego ubiegania się o płatności. Tożsama sytuacja ma miejsce w przypadku pozostałych płatności, o które ubiegają się wszystkie powiązane gospodarstwa, w tym strona.

Na opisaną decyzję (...) s. jawna, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegającą na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego,

2. dokonanie ustaleń na podstawie protokołów zeznań świadków, nie mających żadnej wiedzy dotyczącej postępowania w przedmiocie przyznania płatności, albowiem relacje świadków dotyczą zdarzeń sprzed 2011 r.,

3. pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych wiarygodnego dowodu z zeznań stron i świadków w postaci T. J., S. B. i S. M.,

4. błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest posiadaczem gospodarstwa bądź stworzyła sztuczne warunki, podczas gdy nie ma na to dowodów,

5. przyjęcie, że jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania płatności na rok 2011 jest akt oskarżenia w sytuacji, gdy zarówno okres objęty postępowaniem, jak i jego strona nie pozostają w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia,

6. zaniechanie ponownego przesłuchania przedstawiciela strony, podczas gdy organ miał do wyjaśnienia okoliczność istotną dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Istota sporu, do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca spółka - razem ze wskazanymi przez organ ARiMR podmiotami - sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie płatności rolnośrodowiskowych dochodzonych w roku 2014 przez skarżącą, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne. Organ przyjął, że płatności te byłyby korzyścią uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje odmowę ich przyznania.

Wskazać w tym miejscu trzeba na podstawy prawne przyznawania dochodzonych przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowych. Płatność ta jest jednym z programów pomocy dla rolnictwa z funduszy europejskich; organizacja rozdziału tej pomocy określona jest w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania tej pomocy są z kolei opisane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r.

Zgodnie z przepisami § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, tzw. numer identyfikacyjny;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe,

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Istotne znaczenie ma § 20 tego rozporządzenia, bowiem określono w nim, że wysokość płatności została uzależniona od powierzchni, np. w przypadku Pakietu 1., 2. i 8. płatność rolnośrodowiskowa była przyznawana w wysokości 100% stawki płatności za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha; 50% płatności za powierzchnię od powyżej 100 ha do 200 ha oraz 10% płatności za powierzchnię powyżej 200 ha. Organ wyższego stopnia prawidłowo wskazał, że z rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynika, że środki pomocowe finansowane z budżetu Unii Europejskiej, np. przeznaczone na realizację płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej - podlegają ochronie. Stosownie do ww. rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob.m.in. wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 (...)), który odnosi się do zastosowanego w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W wyroku tym TSUE stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny; pkt 29 cytowanego wyroku, zob. także wyrok TSUE z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 (...), pkt 39, (...)). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (pkt 42, zob. także wyrok TSUE z 21 lutego 2006 r., w sprawie C-255/02 (...), pkt 75, (...)).

Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, co następuje.

Skarżąca spółka - działając z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR - bez wątpienia wyczerpała przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Chociaż ubiegając się o płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, warunki te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wynikającymi z powyżej wskazanych uregulowań.

Organ zasadnie uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca i pozostałe wymienione przez organ podmioty - zwłaszcza spółka (...) Sp.j., (...) Sp.j., czy sam M. W. - formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, pomimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie poszczególnych płatności na rok 2014, działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności na rzecz skarżącej organ zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proceder. Organ wskazał bardzo szczegółowo na liczne powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne pomiędzy: P. S., M. C., J. G., M. B., J. B., J. M., S. M., S. B., K. S., T. S., B. P., K. P., T. P. i J. J. oraz wymienionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkami.

Podział dużego gospodarstwa - jak w kontrolowanej sprawie miało to miejsce z gospodarstwem M. W. - na mniejsze działki, przekazane w posiadanie różnym rolnikom, przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które powinny być przecież ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organ - ARiMR prawidłowo zatem uznał i wyczerpująco uzasadnił stworzenie sztucznych warunków w celu maksymalizacji płatności. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia.

Sąd uznaje argumenty organu ARiMR jako prawidłowe, stąd nie ma potrzeby szczegółowego ich powtarzania. Podkreślić należy, że zarządzanie gruntami rolnymi przez M. W. nie uległo zmianie od roku 2004, pomimo prowadzonego postępowania i oskarżenia określonych ww. osób o wyłudzenie płatności. Organy prawidłowo uznały, że M. W. był i jest faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności zarówno przez osoby fizyczne i utworzone spółki - w tym skarżącą spółkę. W 2014 r. pełnił on funkcje zarządcze w tych jednostkach i decydował o wykorzystaniu gruntów wskazywanych do płatności, przeznaczeniu uzyskanego plonu, osobach wykonujących określone czynności na gruntach, czy zawieranych transakcjach i dzierżawach.

Prawidłowe i niezbędne ustalenia organu ARiMR odnosiły się do powiązań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy osób i ich udziału w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkach prawa handlowego. Organ szczegółowo przeanalizował powiązania pomiędzy tymi osobami fizycznymi i spółkami oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności, w tym przeanalizował okoliczności dotyczące podejmowanej przez M. W. działalności rolniczej.

Powyższe potwierdza stworzenie sztucznych warunków pomiędzy M. W. i wskazanymi, w obszernych uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji, spółkami - w tym skarżącą spółką - co jak zostało już wykazane pozostaje w sprzeczności z celami płatności. Organy wykazały - w kategoriach dowodowych - że maksymalizacja płatności była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym skarżącą. Wynika to nie tylko z przedstawionych powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz ponadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca nie wykazała takich cech po stronie powiązanych podmiotów, które świadczyłyby o gospodarczej celowości powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu (rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009). Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

W konsekwencji powyższego uznać trzeba, że wystąpił element obiektywny i subiektywny, świadczący o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartą w przywołanym wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Wskazane przez organy okoliczności świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych, czy innych ograniczeń wynikających z przepisów.

Nie jest zasadny zarzut błędnego przyjęcia, że skarżąca nie jest posiadaczem gospodarstwa bądź stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. Ustalając stan faktyczny organ - w kategoriach dowodowych - mógł dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), w tym wskazany akt oskarżenia. Nie ma rozstrzygającego znaczenia, że dotyczy on okresu nieobjętego kontrolowanym postępowaniem, gdyż sposób działania M. W. i współdziałających z nim osób w tamtym okresie, w połączeniu z oceną działania M. W. i powiązanych z nim podmiotów - w tym skarżącej - w okresie objętym zaskarżoną decyzją bezsprzecznie dowodzi, że w roku 2014 stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania płatności. W tym kontekście nie ma także wpływu na wynik sprawy okoliczność, że dokonano ustaleń na podstawie zeznań świadków dotyczących zdarzeń sprzed roku 2011.

W powyższym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi zarówno I jak i II instancji naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze. Organ z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków i w tym względzie w sposób wyczerpujący - zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a na podstawie jego całokształtu ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane powyżej prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne. Ocena ta jest racjonalna i spójna oraz znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Także zastosowane w niniejszej sprawie normy prawa materialnego zostały w sposób prawidłowy zinterpretowane.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.