Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 22 listopada 2006 r.
III SA/Po 157/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Sokołowska.

Sędziowie WSA: Marzenna Kosewska (spr.) As. sąd. Szymon Widłak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi A.P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2005 r., nr (...);

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 455,- (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

III.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...).09.1987 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. udzielił zezwolenia na dokonanie podziału nieruchomości położonych w P. przy ul. (...) - (...), obręb (...) - działka nr (...), (...), (...) i (...) stanowiących własność Z.Z. oraz współwłasność Z.Z. i D.Z., zatwierdził projekt podziału tych nieruchomości (na działki od nr (...) do (...) oraz od nr (...) do (...)) oraz uznał zachowanie dotychczasowego stanu własności na obszarze objętym podziałem (z uwzględnieniem przejścia działek nr (...), (...) i (...) na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem).

Pismem z dnia (...).06.2000 r. A.P. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, żądając jej uchylenia w części dotyczącej działki nr (...) i umorzenia postępowania w tym zakresie. Jego zdaniem właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli w 1987 r. W. i J.P., a od 1991 r. - on (jako spadkobierca J.P.) i W.P. Fakt nieskutecznego nabycia spornej działki przez małżeństwo Z. potwierdził wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2000 r. (sygn. XII C 1612/99) - tym samym nie byli oni uprawnieni do złożenia wniosku o zatwierdzenie jej podziału. A. i W.P. nie zostali zawiadomieni o przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, nie otrzymali też decyzji organu. Z tego względu należało orzec o jego wznowieniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona nie brała w nim udziału bez własnej winy) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok Sądu Okręgowego ujawnił nowe istotne okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji, dotyczące braku tytułu prawnego małżeństwa Z. do dysponowania działką nr (...)).

Decyzją nr (...) z dnia (...).04.2001 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A w P. stwierdził - na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. i art. 148 § 2 - wydanie powyższego orzeczenia z naruszeniem prawa, odmawiając jego uchylenia ze względu na upływ okresu 5 lat wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. Organ stwierdził istnienie ustawowych podstaw wznowienia postępowania wskazanych we wniosku A.P. (z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.), jednakże nie mógł on orzec o uchyleniu decyzji na skutek upływu 5 lat od jej ogłoszenia oraz faktu jej całkowitego wykonania. Wywołała ona nieodwracalne skutki prawne i faktyczne, polegające na przeniesieniu prawa własności działek na rzecz osób trzecich.

Pismem z dnia (...).10.2004 r. A.P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...).09.1987 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wydanie tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa polegać miało na dokonaniu podziału nieruchomości bez zgody ich prawowitych właścicieli - na wniosek podmiotów nieuprawnionych do zgłoszenia żądania tego typu, czyli Z. i D. Z. Z tego względu należało też uznać, iż kwestionowana decyzja została doręczona osobom nie będącym w istocie stronami postępowania (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie właścicielowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr (...) z dnia (...).02.2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...).09.1987 r.

Według Kolegium we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono te same argumenty co we wcześniejszym wniosku o wznowienie postępowania, dotyczące pozbawienia A.P. i W.P. bez ich winy udziału w postępowaniu podziałowym w charakterze strony oraz skierowania decyzji wobec osób nie będących właścicielami nieruchomości. Organ podkreślił, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki skutkujące wznowieniem postępowania. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu nie może zatem stanowić równocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa. Powołano się ponadto na przepis art. 158 § 2 k.p.a. wprowadzający zakaz orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne (w niniejszej sprawie miały one polegać na określonych skutkach cywilnoprawnych wynikających z zawartej umowy kupna - sprzedaży).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.P. zakwestionował stwierdzenia organu o nieodwracalnych skutkach wywołanych przez decyzję z 1987 r., albowiem jej cywilnoprawne skutki zostały usunięte powołanym powyżej wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2000 r. Według niego wskazał on wyraźnie podstawy ewentualnego stwierdzenia nieważności (rażące naruszenie prawa poprzez uwzględnienie wniosku osób nie będących właścicielami oraz doręczenie decyzji podmiotom nie będącym stroną), które różniły się od zarzutu podniesionego we wniosku o wznowienie postępowania, sprowadzającego się do pozbawienia udziału w nim właścicieli działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr (...) z dnia (...).04.2005 r. utrzymało w mocy swoje orzeczenie, powtarzając argumenty podniesione w jego uzasadnieniu. Dodało ponadto, iż nie znalazło żadnej z przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., określających podstawy stwierdzenia nieważności.

W skardze na decyzję A.P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż materiał dowodowy nie potwierdza istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.) oraz naruszenie art. 145 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż złożenie wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji z 1987 r. przez osobę nieuprawnioną stanowiło przesłankę wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego to samo orzeczenie może być dotknięte równocześnie wadami skutkującymi możliwością wznowienia postępowania, jak również żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze popełniło błąd utożsamiając zarzuty podniesione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności z zarzutami wcześniejszego wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy opierały się one w istocie na innych podstawach.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na uchybienia formalne (w zakresie uzasadnienia orzeczenia) oraz naruszenie art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z decyzji tej nie wynika ponadto, dlaczego wywołać miała ona nieodwracalne skutki prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują instytucje prawne stwarzające możliwość przeprowadzenia tzw. postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego zwykłego postępowania administracyjnego, polegającego na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej w I i II instancji. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest kontrola prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym.

Wśród nadzwyczajnych postępowań administracyjnych przewidzianych w ustawie wyróżnia się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (uregulowane w art. 145 - art. 153 k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - art. 160 k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia czy zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, bądź też decyzji prawidłowej (art. 154, art. 161 i art. 163 k.p.a.). System ten oparty jest na tzw. zasadzie niekonkurencyjności, oznaczającej, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do danego typu wadliwości aktu prawnego - zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 627 i 631. Każda ostateczna decyzja administracyjna może zatem zawierać wady skutkujące koniecznością wznowienia postępowania (wyliczone wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a.), jak i odrębne wady dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 156 § 1 k.p.a.).

Istotą instytucji wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą z art. 145 § 1 k.p.a. Po wznowieniu postępowania organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, uchyla ją i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bądź też stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie na skutek wznowienia postępowania Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A w P. stwierdził w decyzji z (...).04.2001 r. wydanie przedmiotowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...).09.1987 r. z naruszeniem prawa, a zatem została ona utrzymana w obrocie prawnym i nadal kształtuje określony stosunek prawny.

W takiej sytuacji w ocenie Sądu nie było przeszkód do żądania zweryfikowania tego orzeczenia w trybie postępowania o stwierdzenie jego nieważności, chociaż nie ulega wątpliwości, iż wnioskodawca zobowiązany był do wskazania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących koniecznością zastosowania tego właśnie trybu, a nie zarzutów dotyczących wznowienia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało wobec tego, iż przesłanki wznowienia postępowania nie mogą być tożsame z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. Zbyt arbitralnie przyjęło jednak, iż A.P. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1987 r. podniósł w istocie te same zarzuty, które zawarł we wcześniejszym wniosku o wznowienie postępowania.

We wniosku o wznowienie postępowania z dnia (...).06.2000 r. podniósł on bowiem argument dotyczący pozbawienia go i W.P. udziału w tym postępowaniu w charakterze strony bez ich winy, co wyczerpać miało przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie przez Sąd Okręgowy w Poznaniu w dniu 5 kwietnia 2000 r. prawomocnego wyroku stwierdzającego bezskuteczność umowy sprzedaży spornej działki na rzecz D. i Z.Z. oznaczało natomiast - według A.P. - wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającej na ujawnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych wydającemu ją organowi. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A w P. stwierdził w decyzji z (...).04.2001 r. istnienie powyższych przesłanek, motywując odmowę uchylenia orzeczenia z 25 września 1987 r. wyłącznie upływem 5 letniego okresu od jego ogłoszenia.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia (...).10.2004 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...).03.2005 r. A.P. nie powtórzył zarzutów podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania. Powołując się bowiem na art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. wskazał on wyraźnie na istnienie (jego zdaniem) odrębnych przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności spornego aktu administracyjnego - tzn. wydanie go z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanie decyzji do osób nie będących stroną. Wyjaśnił przy tym, iż rażące naruszenie prawa polegać miało na wszczęciu i prowadzeniu postępowania podziałowego na wniosek osób nieuprawnionych, tzn. nie posiadających prawa własności do przedmiotowych działek. Doprowadzić miało to do faktycznego "wywłaszczenia" właścicieli nieruchomości, czyli wnioskodawcy i W.P. Kwestionowana decyzja została w konsekwencji doręczona podmiotom, którym nie przysługiwał przymiot strony niniejszego postępowania, albowiem Z.Z. i D.Z. nie uzyskali skutecznego tytułu prawnego do spornej działki.

Nie było zatem podstaw do uznania, iż A.P. we wniosku o stwierdzenie nieważności powtórzył praktycznie argumenty dotyczące pozbawienia go prawa do udziału w postępowaniu podziałowym w charakterze strony, stanowiące przesłankę wznowienia tego postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązkiem organu było wobec tego szczegółowe rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie mogły zaistnieć podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z (...).09.1987 r. z powodów określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz wyczerpujące uzasadnienie ewentualnego stanowiska odmawiającego stwierdzenia nieważności spornego aktu administracyjnego.

Błędem organu było również w ocenie Sądu zbyt zdawkowe powołanie się na przepis art. 156 § 2 k.p.a., określający negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż skutki prawne danej decyzji administracyjnej mają charakter nieodwracalny, gdy nie mogą być zniesione na drodze postępowania administracyjnego, a zatem nie może tego uczynić sam organ ze względu na brak umocowania ustawowego do wydania indywidualnego aktu administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 732-733; wyrok WSA z 17.02.2005, I S.A. 2877/03, Rejent 2005/11/156; wyrok NSA z 19.02.2002, I S.A. 1796/00, LEX nr 81755).

Skoro zdaniem Kolegium sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie to winno ono szerzej wyjaśnić swoje stanowisko w tej kwestii. Ograniczono się tymczasem do lakonicznego stwierdzenia, iż konsekwencją decyzji była umowa kupna - sprzedaży nieruchomości wywołująca skutki w sferze cywilnoprawnej, do których usunięcia nie jest uprawniony organ administracyjny. Nie sprecyzowano jednak o jakie konkretnie skutki chodziło, nie odnosząc się też do zarzutu podniesionego przez A.P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w rzeczywistości skutki cywilnoprawne decyzji miały zostać usunięte powołanym powyżej prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2000 r.

Zaskarżony organ administracji nie poczynił zatem niezbędnych ustaleń służących wyczerpującemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak również nie uzasadnił wystarczająco swoich decyzji zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Szczególnie lakoniczne uzasadnienie decyzji z dnia (...).04.2005 r. uniemożliwia w praktyce poznanie głównych motywów rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - kontrolę sądową tego orzeczenia.

Ze względu na te okoliczności Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżone decyzje z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc to pod uwagę Sąd orzekł - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - o uchyleniu obu zaskarżonych orzeczeń. O wstrzymaniu ich wykonania oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.