Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1522932

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 11 marca 2014 r.
III SA/Lu 917/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Jerzy Drwal, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...);

II.

określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;

III.

zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. B. 3.236 zł (trzy tysiące dwieście trzydzieści sześć złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2013 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia (...) sierpnia 2013, Nr (...) ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r., Nr (...), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał W. B. przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 30.394,29 zł, w tym:

- pakiet 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 w wysokości 27.290,29 zł do powierzchni 26,27 ha oraz w wariancie 5.10 - użytki przyrodnicze - Natura 2000 w wysokości 3.104,00 zł do powierzchni 5,00 ha. Płatności do pozostałych wnioskowanych przez skarżącego wariantów nie zostały przyznane z uwagi na przedeklarowanie powierzchni zgłoszonych do płatności stwierdzone na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli. Przyznane środki zostały przekazana na rachunek bankowy skarżącego w dniu (...) czerwca 2011 r.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na uchybienia procesowe i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia (...) października 2011 r., Nr (...), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ponownie przyznał W. B. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 30.394,29 zł. Decyzja ta została uchylona w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) stycznia 2012 r., Nr (...).

Decyzją z dnia (...) maja 2012 r., Nr (...), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 6 503,52 zł, w tym:

- Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 135,52 zł do powierzchni 0,11 ha;

- Pakiet 4 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 3.168,00 zł do powierzchni 3,30 ha;

- Pakiet 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.10 - użytki przyrodnicze - Natura 2000 w wysokości 3.104,00 zł do powierzchni 5,00 ha.

Płatności do pozostałych wariantów nie zostały przyznane z uwagi na przedeklarowanie powierzchni zgłoszonych do płatności stwierdzone na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r.r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., Nr (...), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ustalił W. B. kwotę nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 27.290,29 zł.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r., Nr (...), Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia (...) sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Kierownik Biura Powiatowego w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej bądź krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone W. B. środki Publiczne za rok 2010 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodziły ze środków z EFRROW oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 37/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L Nr 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65), powodujące brak obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Stosownie do powyższego przepisu, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność dokonana została na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Organ przyznał, że co prawda wypłacenie nieprawidłowo przekazanej należności wynikało z pomyłki Agencji, jednak skarżący, zdaniem organu, mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd. W ocenie organu skarżący wykrył błąd, ponieważ odwoływał się od decyzji z dnia (...) maja 2011 r. Ponadto we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 skarżący podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. B. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) października 2013 r. Nr (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. jednostronne i wadliwe działanie organu rozstrzygającego polegające na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym i uznaniu, że za błędne działanie organu odpowiada beneficjent.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w kwocie 27290,29 zł (pakiet 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000). Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że płatności te zostały przyznane skarżącemu i wypłacone w 2011 r., następnie jednak, na skutek dwukrotnego uchylania przez organ wyższej instancji decyzji przyznającej płatności, decyzją ostateczną wydaną w 2012 r. odmówiono skarżącemu przyznania płatności z tytułu pakietu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że wypłacona skarżącemu w 2011 r. płatność rolnośrodowiskowa z tytułu pakietu 5.1 uznana być musi za świadczenie nienależnie pobrane. Odpadła bowiem podstawa prawna wypłacenia wskazanej wyżej kwoty 27290,29 zł.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), na podstawie której płatność rolnośrodowiskowa została skarżącemu przyznana, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, z wyjątkami określonymi w przepisach Unii europejskiej lub przepisach ustawy.

Stosownie natomiast do art. 28 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, pomocą pobraną nienależnie jest w szczególności pomoc wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle powołanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie budzi wątpliwości. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 316, str.65). W przepisie art. 80 rozporządzenia uregulowany został zwrot nienależnych płatności, natomiast w przepisie art. 81 zwrot nienależnych uprawnień do płatności, do których stosuje się zasady określone w art. 80.

Przepis art. 80 ust. 1, zatytułowany "Odzyskiwanie nienależnych płatności" stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.

Przewidziany w art. 80 ust. 1 obowiązek zwrotu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie zachodzą także przesłanki określone w art. 80 ust. 3. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do dokonania tak stanowczej i jednoznacznej oceny.

Organ wprawdzie prawidłowo uznał, że dokonanie płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu oraz że nie powiadomiono zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności, co oznacza dopuszczalność stosowania art. 80 ust. 3 także w przypadku błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, jednak nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Ustalenia faktyczne są w tym zakresie niewystarczające, materiał dowodowy niepełny, a uzasadnienie tej oceny sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego, ponieważ odwoływał się od decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe na 2010 r., a ponadto składając wniosek podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. W ocenie organu, skoro skarżący znał zasady przyznawania pomocy, zobowiązał się również do niezwłocznego informowania Agencji o każdym fakcie, który mógłby mieć wpływ na nienależne pobranie płatności, uznać należy, że skarżący miał świadomość błędnego otrzymania środków finansowych z programu rolnośrodowiskowego.

Możliwość wykrycia błędu organ wywodzi zatem z samego faktu złożenia oświadczenia dotyczącego znajomości zasad przyznawania pomocy oraz faktu odwoływania się przez skarżącego od kolejnych decyzji przyznających płatności. Takie stanowisko jest nieuzasadnione. Nieporozumieniem jest twierdzenie, że skarżący "zauważył błąd", ponieważ odwoływał się od decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010. Należy zauważyć, że odwołując się od kolejnych decyzji skarżący nie kwestionował przyznania mu określonych płatności, w tym z tytułu pakietu 5.1, lecz odmowę przyznania płatności w pozostałym zakresie. Nie sposób więc uznać, że mógł zauważyć błąd w zwykłych okolicznościach rozumieniu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, stwierdzenie czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach wymaga ustalenia przede wszystkim charakteru błędu. Rodzaj błędu ma bowiem istotny wpływ na możliwość jego zauważenia czy wykrycia przez rolnika. W tym zakresie organ nie poczynił jednak wystarczających ustaleń.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, płatność uznana za nienależną była skarżącemu przyznawana dwukrotnie: decyzją z dnia (...) maja 2011 r. oraz decyzją z dnia (...) października 2011 r. Dopiero rozpoznając sprawę po raz trzeci organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu pakietu 5.1. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia jednak, dlaczego płatność ta nie została - mimo uprzedniego dwukrotnego uwzględnienia wniosku w tym zakresie - przyznana skarżącemu. Także decyzja organu I instancji w rozpoznawanej sprawie jest lakoniczna okoliczności tej nie wyjaśnia. Uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się w tym zakresie do ogólnikowego stwierdzenia, że płatności do pozostałych wariantów nie zostały przyznane z uwagi na przedeklarowanie powierzchni zgłoszonych do płatności, stwierdzonych na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się wprawdzie decyzja z dnia (...) maja 2012 r., odmawiająca przyznania płatności z tytułu pakietu 5.1, organ nie podjął jednak próby przeanalizowania tej decyzji i ustalenia, jaka była konkretna przyczyna odmowy płatności z tytułu pakietu 5.1.

Nie sposób nie zauważyć, że organ przez dłuższy czas nie był świadomy swego błędu, mimo iż jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie przyznawania pomocy finansowej i dysponuje profesjonalną kadrą. Wniosek o przyznanie płatności, w tym z tytułu pakietu 5.1, analizowany był przez organ I instancji trzykrotnie i dopiero za trzecim razem organ uznał, że płatność do pakietu 5.1 nie przysługuje. Błąd nie był zatem tak oczywisty i łatwy do wykrycia, jak wynikałoby to z zaskarżonej decyzji.

W świetle przedstawionych okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyczerpujących ustaleń co do rodzaju błędu i możliwości jego wykrycia w zwykłych okolicznościach spowodował bowiem w konsekwencji błędną ocenę, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, a w konsekwencji odmowę zastosowania tego przepisu w stosunku do skarżącego.

Z tych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i w pierwszej kolejności ustali wyczerpująco, jaki charakter miał błąd organu w sprawie niniejszej. Wymagać to będzie szczegółowego wskazania, z odniesieniem się do konkretnych danych, jakiej treści wniosek został złożony, jakie dokumenty zostały do wniosku dołączone, kiedy i w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę, której wyniki nie pozwalały na przyznanie płatności do pakietu 5.1.

Organ powinien też dokonać analizy przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych i wyjaśnić, jakie obowiązki ciążyły na wnioskodawcy, w szczególności w zakresie prawidłowości zgłaszanych danych. Nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że rolnik znał zasady przyznawania pomocy, a więc mógł w zwykłych okolicznościach błąd wykryć.

Dopiero po dokładnym ustaleniu wszystkich wskazanych okoliczności możliwa będzie ocena, czy błąd organu - stwierdzony dopiero po dwukrotnym uchyleniu decyzji przyznającej płatność z tytułu pakietu 5.1 - mógł być zauważony przez skarżącego, a w konsekwencji, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ powinien mieć również na uwadze, że powołany przepis mówi o możliwości wykrycia błędu w zwykłych okolicznościach. Zaskarżona decyzja nie analizuje pojęcia zwykłych okoliczności. Tymczasem ocena, jakie w konkretnej sprawie okoliczności uznane być mogą za zwykłe jest bardzo istotna, od oceny tej zależeć będzie bowiem możliwość uznania, czy rolnik mógł zauważyć błąd. Kwestia ta powinna być przedmiotem rozważań organu w powiązaniu z charakterem błędu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Z uwagi na to, że takimi samymi uchybieniami dotknięta jest także decyzja organu pierwszej instancji, Sąd uchylił również i tę decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461.). Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 819 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 2400 zł, przyznane według stawek określonych w § 6 pkt 5 powołanego rozporządzenia z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.