III SA/Lu 573/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2779273

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r. III SA/Lu 573/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.).

Sędziowie WSA: Jerzy Drwal, Iwona Tchórzewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) września 2017 r., nr (...) Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor Agencji lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej jako: Kierownik BP lub organ I instancji) z (...) czerwca 2018 r. nr (...) odmawiającą "A. " Sp. z o.o. w K. (dalej jako: spółka "A. " lub skarżąca) przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2017 r. i nakładającą sankcję w wysokości 31 228,47 zł oraz przyznającą płatność za zazielenienie na 2017 r. w wysokości 6 316,21 zł i płatność redystrybucyjną na 2017 r. w wysokości 526,63 zł Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu (...) kwietnia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek spółki "A. " o przyznanie płatności na rok 2017. Natomiast (...) czerwca 2017 r. skarżący złożył korektę do wniosku. Spółka zadeklarowała następujące działki ewidencyjne oznaczone nr (...) położone w D., gm. K. O. oraz oznaczone nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położone w obrębie T. M., gm. T. a także dwie działki ewidencyjne położone w obrębie R., gm. T. oznaczone nr (...). Na podstawie wniosku i zmiany do wniosku, "A. " Sp. z o.o. ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 124,17 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. odmówił przyznania "A. " Sp. z o.o. jednolitej płatności obszarowej na 2017 i nałożył sankcję w wysokości 31 228,47 zł. Kwota ta ma być potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych i przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 6 316,21 zł oraz przyznał płatność redystrybucyjną w wysokości 526,63 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 551,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie nie zgadzając się z jej treścią.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Na podstawie informacji uzyskanej od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w L. (poprzednio Agencji Nieruchomości Rolnych) organ wskazał, że spółka we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała działki wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjne nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położone w Dubie, gm. K. O. o łącznej powierzchni: 45,08 ha. J. P., Prezes spółki "A. " poinformował Biuro Powiatowe ARiMR, że zawarł umowę użyczenia w dnia (...) stycznia 2011 r., a następnie aneks w dniu (...) stycznia 2016 r., z rolnikiem J. P. posiadającym tytuł prawny do działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powołał się na umowę dzierżawy z (...) stycznia 1998 r. zawartą pomiędzy J. P. a Agencją Nieruchomości Rolnych. Umowa dzierżawy nieruchomości położonych w D., zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P. jednak została wypowiedziana przez ANr ze skutkiem natychmiastowym z dniem (...) listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy ANr nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a "A. " Sp. z o.o. (pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w L. z (...) maja 2018 r. oraz (...) czerwca 2018 r.).

Zebrane dowody wskazują na nieposiadanie do wskazanych powyżej działek rolnych tytułu prawnego na dzień (...) maja 2017 r. przez producenta rolnego, co oznacza, że skarżący nie spełnił warunku przyznania płatności wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), dalej jako: ustawa. Powyższa okoliczność legła u podstaw decyzji organu w części dotyczącej odmowy przyznania płatności.

Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 24 - 27 sierpnia 2018 r. wykazała nieprawidłowości, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zostały zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności.

Strona w piśmie z (...) listopada 2017 r. wniosła zastrzeżenie do wyników kontroli twierdząc, że w 2017 r. na wszystkich działkach deklarowanych we wniosku prowadziła działalność rolniczą.

Kierownik Biura Kontroli na Miejscu podtrzymał wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie "A. " Sp. z o.o., potwierdzając występowanie na gruncie wrzosowisk, roślinności stepowej, której nie można zaliczyć do "traw lub innych zielonych roślin pastewnych".

W oparciu o wyniki kontroli organ stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wynosi 20,39 ha. Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wynosi 58,70 ha. Różnica zatem między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną do płatności, tj. 79,09 ha, a powierzchnią stwierdzoną 20,39 ha (jako uprawnioną do płatności) wyniosła 58,70 ha, co stanowi 287,89% (58,70 ha: 20,39 ha x 100%) powierzchni stwierdzonej.

Art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2017 r. (Dz. U. poz. 1887) i wynosi 461,55 zł. Mając na uwadze powyższe, zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczono karę administracyjną. Wyliczona kwota kary administracyjnej wyniosła 31 228,47 zł.

Ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej w niniejszej sprawie stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2017 r. (Dz. U. poz. 1894) i wynosi 309,77 zł. Stąd stronie przyznano kwotę płatności za zazielenienie w wysokości 6316,21 zł.

Płatność dodatkowa przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy. Warunki przyznania tej płatności określa art. 14 ww. ustawy. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy powierzchnię zatwierdzoną do płatności dodatkowej pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 17,39 ha. Ponadto mając na uwadze procentową różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli a powierzchnią deklarowaną która wynosi w tym przypadku 47,13%, kwota przyznanej płatności dodatkowej wynosi 526,63 zł. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2017 r. (Dz. U. poz. 1895) i wynosi 177,02 zł.

Odnosząc się do zarzutów J. P. reprezentującego "A. " Sp. z o.o. zawartych w odwołaniu z dnia (...) lipca 2018 r. organ odwoławczy stwierdził, że dokonane przez organ I instancji ustalenia pokontrolne poczynione zostały w zgodzie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy i nie można im postawić zarzutu dowolności, a kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, o czym świadczy raport z kontroli, dokumentacja fotograficzna, szkice zdjęć z naniesionymi miejscami i kierunkami wykonania zdjęć. Skarżący nie wykazał, że faktycznie użytkował rolniczo sporne grunty w roku 2017, na całej powierzchni zadeklarowanej do przedmiotowych płatności we wniosku o przyznanie płatności na 2017 rok. W opinii organu odwoławczego, analizując materiał dowodowy w sprawie, brak jest podstaw do podważania wyników kontroli z 2017 r. i sposobu jej przeprowadzenia.

Odnosząc się do kwestii zmniejszenia kwoty płatności bezpośrednich o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 EURO to zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. W przedmiotowej sprawie łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dodatkowa), w roku 2017 jest niższa od równowartości 2 000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zatem przepisy te nie mają zastosowania w analizowanej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji stwierdził, że na mocy zaskarżonej decyzji z dnia (...) czerwca 2018 r., Kierownik BP ARiMR w Z. zasadnie rozstrzygnął wniosek w zakresie poszczególnych płatności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka "A. ", zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów, które miały wpływ na wydane rozstrzygniecie, tj.: - naruszenie art. 7 w z w. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechania dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji a tak niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tak jak wymagałby tego interes skarżącej oraz słuszny interes obywateli, organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, zgromadzony materiał dowodowy został oceniony przez organy w sposób wybiórczy i dowolny rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady obiektywizmu, - naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podnosiła błędne zastosowanie przez organ zmniejszeń we wnioskowanych przez skarżącą płatnościach, które organ ustalił na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżącej cała nie zaliczona do dopłat powierzchnia była użytkowana zgodnie z zasadą "dobrych praktyk rolnych " tj. była wykaszana i pielęgnowana, przy czym w pewnych miejscach mogła "sprawiać wrażenie" nie koszonej albowiem takie jest tam ułożenie terenu. Ponadto, organ błędnie uznał, że spółka "A. " na dzień (...) maja 2017 r. nie udowodniła łączącego go z Agencją Nieruchomości Rolnych stosunku prawnego a tym samym działki o łącznej powierzchni 45,08 ha zostały wyłączone z płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznanej sprawie organy dokonały jednoznacznych ustaleń faktycznych, dokonały także wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywowały swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

Należy w tym miejscu także odnieść się (w aspekcie zarzutów proceduralnych wskazanych w skardze) do przepisów ogólnych ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego modyfikujących w pewnym zakresie ogólne zasady procedury administracyjnej, a zawartych m.in. w przepisie art. 3 tego aktu. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarżąca domagała się w swoim wniosku o płatności między innymi jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej na działkach wchodzących w skład zasobów własności rolnej Skarbu Państwa. Strona pomimo wezwania organu rolnego z (...) grudnia 2017 i (...) maja 2018 r. o dostarczenie dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów "wypis z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowa dzierżawy, umowa użyczenia, decyzję administracyjną, akt własności ziemi, wyjaśnienia z urzędu gminy lub inne" nie zastosowała się do wezwania. Organy rolne zwróciły się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w L. (poprzednio Agencji Nieruchomości Rolnych) z pytaniem o stan prawny działek rolnych zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o dopłaty. Pismem z (...) czerwca 2018 r. KOWR poinformowała, ze sporne działki są bezumownie użytkowane przez skarżącą. Umowa dzierżawy na którą powołuje się skarżąca, zawarta pomiędzy ANr a J. P., została wypowiedziana przez ANr ze skutkiem natychmiastowym z dniem (...) listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy właściciel nie wyrażał zgody na poddzierżawę gruntów i Agencja nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a "A. " Sp. z o.o.

Rozpoznając zarzuty skargi należy zwrócić uwagę na znajdujący się w aktach administracyjnych (k: 482-489) tytuł egzekucyjny w postaci aktu notarialnego z dnia (...) września 2011 r., nr REP.A (...), któremu Sąd Rejonowy w T. L. postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I Co 188/12 nadał klauzulę wykonalności przeciwko J. P. Dokument ten potwierdza wersję organu o braku tytułu prawnego skarżącej do użytkowania tych gruntów. Skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionowała faktu, że domagała się dopłat rolnych do działek, należących do zasobów własności rolnej Skarbu Państwa, nie kwestionowała również, że skończył się okres na który została zawarta umowa dzierżawy tych działek. Nie zaprzeczała ponadto, że obecnie nie ma zawartej umowy dzierżawy, której przedmiotem byłyby działki do których domaga się płatności. Skarżąca nie artykułuje z jakich względów nie zgadza się ze stanowiskiem organu w tym przedmiocie. Twierdzi, że z ANr łączy ją stosunek prawny nie wskazując jednak źródła i podstawy prawnej takiego stanu. Zgodnie z wymogiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, "Płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.". Skarżący takiego tytułu prawnego nie przedstawił.

Sąd przypomina, że od roku 2016 płatności bezpośrednie oraz płatności obszarowe realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługują rolnikom, którzy na dzień 31 maja 2016 r. mają do takiego gruntu (działki rolnej) tytuł prawny, tzn. zawarli z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy lub wieczystego użytkowania lub dożywotniego użytkowania lub użyczenia albo została wydana decyzja o przekazaniu gruntu w trwały zarząd. Płatności przysługują również rolnikom, którzy posiadają te grunty na podstawie innego tytułu prawnego - art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednak rolnik, który ubiega się o płatności bezpośrednie do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, powinien razem z wnioskiem złożyć do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oświadczenie, że posiada tytuł prawny do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wskazać, z czego wywodzi ten tytuł prawny. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Sąd stwierdza, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Dlatego zdaniem Sądu wymóg ujęty w art. 18 ust. 4 ustawy nie narusza zasad prawa unijnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że pomiędzy "A. " Sp. z o.o. a Agencją Nieruchomości Rolnej (obecnie KOWR) na dzień 31 maja 2017 r. nie istniał stosunek prawny, z którego "A. " Sp. z o.o. wywodziłaby tytuł prawny do władania działkami ewidencyjnymi nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonymi w D., gmina K. O. Wobec tego do tych działek rolnych o łącznej powierzchni: 45,08 ha, organy zasadnie odmówiły skarżącej jednolitej płatności obszarowej i nałożyły sankcję.

Kolejny spór w sprawie dotyczy zasadności wykluczenia części działek rolnych z jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej z uwagi na ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu. W dniach (...) sierpnia 2017 r. - (...) sierpnia 2017 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej przez upoważnionych inspektorów terenowych z Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w L. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej została zmniejszona z powierzchni 124,17 ha, zadeklarowanej we wniosku o przyznanie na rok 2017 jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o powierzchnię działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co dało prawidłową powierzchnię deklarowaną działek rolnych - 79,09 ha (127,17 - 45,08). Natomiast i ta pozostała powierzchnia działek rolnych deklarowana we wniosku o płatność uległa zmianie na skutek dokonania kontroli na miejscu i wynosiła 20,39 ha. Zarzuty skargi koncentrują się na nieprawidłowo, według Spółki "A. " przeprowadzonej kontroli na miejscu i wykluczeniu z płatności obszarowej działek porośniętych wrzosami, szuwarami i murawami. A zatem co do zasadności wykluczenia z jednolitej płatności obszarowej obszaru o łącznej powierzchni 58,70 ha.

W związku z powyższym wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

W gospodarstwie skarżącego w dniach (...) sierpnia - (...) sierpnia 2017 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli przeprowadzili kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Inspektorzy terenowi podczas kontroli na miejscu ustalili stan faktyczny, sposób użytkowania działek rolnych oraz ich powierzchnie w oparciu o rzeczywisty przebieg granic upraw. Każda z działek została dokładnie zmierzona oraz wykonano ich fotografie obrazujące stan faktyczny i sposób ich użytkowania. Wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole czynności kontrolnych, który spełnia wymogi formalne określone w art. 41 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. W treści raportu z kontroli zostały wskazane działki objęte kontrolą, metody przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie kontroli wyniki oględzin działek znajdują potwierdzenie w dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej obrazującej sposób użytkowania działek kontrolowanych.

Należy również podkreślić, że ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokołach kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Raport z kontroli należy uznać za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy. Samo wniesienie zastrzeżeń do raportu nie powoduje, że traci on walor dokumentu urzędowego. W tym przypadku to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych w nim ustaleń. Sposób mierzenia działek rolnych i granice pomiarów oraz gatunek upraw znajdują swoje odzwierciedlenie w protokole pokontrolnym sporządzonych przez inspektorów terenowych oraz dokumentacji fotograficznej. Organ II instancji trafnie uznał, że podczas kontroli zostało dowiedzione, iż deklaracja skarżącej złożona we wniosku o przyznanie płatności nie była zgodna ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. Dwukrotnie Kierownik Biura Kontroli na Miejscu analizował dokumentację pokontrolną i prawidłowo powołując się na definicję "trwałych użytków zielonych" zawartą w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1307/2013 uznał wrzosowiska i murawy piaskowe za roślinność niespełniająca wymogów tej definicji. W sytuacji przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające wskazane wyżej warunki.

Skarżąca spółka ustaleń zawartych w protokole skutecznie nie podważyła, a jej zastrzeżenia i uwagi należało ocenić jako nieuzasadnione. Dokonanym przez organy ustaleniom pokontrolnym nie można postawić zarzutu dowolności ani arbitralności, a kontrola w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, o czym świadczy raport z kontroli przeprowadzonej w okresie (...) sierpnia - (...) sierpnia 2017 r. i dokumentacja fotograficzna.

W ocenie Sądu, organ w oparciu o wyniki kontroli prawidłowo ustalił, że powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła 58,70 ha, co wynika z zastosowanych kodów pokontrolnych - głównie DR13+. Wbrew stanowisku skarżącej, nie może on skutecznie kwestionować prawidłowości rozstrzygnięcia organów poprzez podnoszenie, że należą mu się płatności do większej powierzchni, którą jak twierdzi użytkuje rolniczo w sytuacji, gdy z dokumentów kontroli wynika, że we wniosku o płatność uwzględniony został m.in. teren nieużytkowany rolniczo, zachwaszczony, porośnięty samosiewkami drzew i roślinnością stepową oraz wrzosowiskami. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że kontrolę przeprowadzili wyspecjalizowani kontrolerzy, którzy w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie stwierdzili nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością. Czynności kontrolne obejmujące powierzchnie działek w sposób nie budzący wątpliwości ujawniły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo, którą można zaliczyć do płatności, czyniąc podniesione w tym zakresie zarzuty za bezzasadne.

Wyniki kontroli na miejscu w sposób niewątpliwy wykazały przede wszystkim, że na większej części powierzchni działki rolnej "C/C1" nie stwierdzono łąki trwałej, tylko obszar zdominowany przez wieloletnie chwasty, porośnięty na całej powierzchni samosiewkami drzew, licznymi wrzosowiskami, przeważającą roślinnością stepową ponadto na działce stwierdzono kępy traw potwierdzające wieloletnie nieużytkowanie, liczne wykopy, skarpy, tereny bagienne. Potwierdza to załączona dokumentacja fotograficzna.

Organ odwoławczy słusznie uznał przy tym, że ugór nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego określonego w art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone.

Zatem termin trwały użytek zielony stosowany jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc grunty położone na działce rolnej "C/C1" nie spełniały podstawowego wymogu do dopłat do trwałego użytku zielonego. Zabiegi wykonywane na ugorze, jak np. koszenie mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest ukierunkowane na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. Jak wynika przy tym z oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu jak i w skardze, ta działka rolna porośnięta była wrzosowiskami i murawami piaskowymi. Prawidłowo organ, roślin tych nie zaliczył do traw lub innych zielonych roślin pastewnych (art. 4 ust. 1 lit. i Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1307/2013).

W ocenie Sądu, skoro ustalenia kontroli na miejscu w 2017 r. stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w protokole pokontrolnym oraz załączoną do akt dokumentacją fotograficzną w sposób szczegółowy obrazującą poszczególne ustalenia, to należy przyznać słuszność konstatacji organów, iż w ramach tych gruntów strona skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach wnioskowanego pakietu płatności bezpośrednich. Strona skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia organów. Prezentowana przez skarżącego polemika wyprowadzająca wnioski odmienne nie jest wystarczająca albowiem wymagane jest wykazanie nietrafności spostrzeżeń organów.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione w ramach kontroli nie były sprzeczne i wzajemnie się uzupełniały. Treść uzasadnień decyzji obu organów świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane wyłączenia i pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie od (...) sierpnia - (...) sierpnia 2017 r. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ trafnie uznał, że wykryte w 2017 r. w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności i stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nieprawidłowych powierzchni, obligowały organ do zastosowania zapisów art. 19a ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 i w konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności. Organ odwoławczy prawidłowo zatem podzielił ustalenia organu I instancji stwierdzając, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W ocenie Sądu w toku postępowania organy podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Organy zapewniły skarżącemu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu. W wydanych decyzjach wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdza, że w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego w odniesieniu do poszczególnych rodzajów wnioskowanych przez skarżącą płatności. A zatem jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dodatkowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 640/2014. Art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Warunki przyznania płatności dodatkowej określa zaś art. 14 ustawy, zaś art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 reguluje przyznawanie płatności za zazielenienie. Natomiast sposób ustalania płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym określa art. 19 ust. 1 ustawy z 2015 r. Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Organ prawidłowo wyliczył procentową różnicę między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania na 287,89%. Z uwagi na treść tego przepisu, zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy (1,5 x 58,70 ha = 88,05 ha) przekracza powierzchnię uprawnioną do płatności (20,39 ha), w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna. Organ w przedmiotowej decyzji przedstawił sposób wyliczenia przedmiotowej kary. W niniejszej sprawie wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi 31 228,48 zł.

Z kolei płatność za zazielenienie, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 2015 r., przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Natomiast, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony - art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.). Jak wykazano w niniejszej decyzji stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 20,39 ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Uwzględniając stawkę płatności za zazielenienie do 1 ha w 2017 r. określoną w przytoczonym przez organ rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2017 r., kwota płatności za zazielenienie wyniosła 6 316,21 zł i została prawidłowo wyliczona.

Kwota płatności dodatkowej została przyznana w wysokości 526,63 zł. Z uwagi na treść art. 14 ust. 1 ustawy, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha.

Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 20,39 ha i ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wyniosła 17,39 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 47,13%. Organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia należnej rolnikowi z tego tytułu płatności, którego skarżąca nie zanegowała.

Z powyższego wynika, że ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej w niniejszej sprawie stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, to należy stwierdzić, że organ odwoławczy odniósł się do nich. Sąd nie stwierdził również naruszenia innych przepisów prawa procesowego. Dlatego biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.