Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 20 grudnia 2007 r.
III SA/Lu 501/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: Krystyna Sidor, Jerzy Stelmasiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 1208/03

1.

zmienia zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze;

2.

zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Burmistrza Miasta kwotę 890 (osiemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) marca 2005 r. Burmistrz Miasta zwrócił się, powołując się na art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03), wnosząc o zmianę tego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia (...) sierpnia 2003 r. znak (...) stwierdzającego nieważność zarządzenia nr (...) Burmistrza z dnia (...) grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia liczby zastępców Burmistrza Miasta oraz powołania zastępcy i ustalenia wynagrodzenia.

Skarżący podał, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż J.Z. w dniu powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza nie spełniał wymogów kwalifikacyjnych określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1784), tj. nie posiadał wyższego wykształcenia. Rozporządzenie to straciło moc z dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.). Również to rozporządzenie wprowadzało obowiązek legitymowania się przez osoby powołane na stanowisko zastępcy burmistrza między innymi wyższym wykształceniem. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na względzie uznał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem i skargę oddalił.

Skarżący wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt K 25/04 uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej między innymi przepis art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 tego rozporządzenia.

W ramach argumentów dotyczących wznowienia skarżący wskazał najpierw, iż zgodnie z art. 272 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem można również złożyć w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o nieważności aktu normatywnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia. Podniósł następnie, iż biorąc pod uwagę fakt, że podstawę do wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiły między innymi przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz., 264 ze zm.) uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt K 25/04 za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak również nieobowiązujące w dacie wyrokowania przez TK, ale wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, uznanego za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.), wniesiono skargę o wznowienie postępowania sądowego, która w ocenie skarżącego zasługuje na uwzględnienie w zakresie zmiany wskazanego na wstępie zaskarżonego wyroku i uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, na które skarga Burmistrza wyrokiem tym została oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 marca 2005 r. (III SA/Lu 111/05) powyższą skargę z dnia 4 marca 2005 r. w przedmiocie wznowienia odrzucił, uzasadniając odrzucenie jej przedwczesnym złożeniem, jako że przepisy uznane wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodne z Konstytucją RP obowiązywały do dnia 31 lipca 2005 r., bowiem do tej daty odroczono utratę ich mocy obowiązującej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta, reprezentowanego przez radcę prawną B.S., postanowieniem z dnia 7 grudnia 2005 r. (II OSK 697/05) uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Lublinie, wskazując, iż akt normatywny uznany za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, a uchyleniu skutków prawomocnych orzeczeń sądów opartych na przepisach uznanych za niezgodne z Konstytucją służy właśnie skarga o wznowienie postępowania. Oznacza to, iż można żądać wznowienia postępowania także w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej, bowiem dla oceny terminu do wniesienia skargi decydująca jest data wejścia w życie orzeczenia TK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. (III SA/Lu 9/06) oddalił skargę w wznowienie postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, iż zakwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa materialnego nie może skutkować wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem sądy administracyjne, dokonując kontroli zaskarżonych aktów z punktu widzenia ich legalności, posługują się przepisami prawa materialnego w innym kontekście niż organy administracji i przepisy te nie są podstawą wydania orzeczenia przez sąd administracyjny. W związku z powyższym stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia on Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2003 r. Nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 tego rozporządzenia, nie stanowi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przesłanki wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 272 ustawy p.p.s.a., zakończonego wyrokiem z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03). Z tych względów działając na podstawie art. 282 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta, reprezentowanego przez radcę prawną B.S. wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. (II OSK 884/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wskazał, iż bez znaczenia dla domagania się wznowienia postępowania sądowego pozostaje fakt, czy Trybunał Konstytucyjny kwestionuje przepisy prawa procesowego czy prawa materialnego. Wyrok WSA w Lublinie zasadza się, w świetle treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na trudnym do zaakceptowania założeniu, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, co, w przypadku akceptacji takiego poglądu, skutkowałoby niestosowaniem art. 272 § 1 p.p.s.a. i przeczyłoby zasadzie racjonalności prawodawcy. Nie można także przyjąć, iż na przeszkodzie rozpoznaniu skargi o wznowienie stoi brak przepisów dotyczących wznowienia postępowania nadzorczego, bowiem przedmiotem skargi jest wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, które jest uregulowane w ustawie p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę ponownie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. (III SA/Lu 543/06) ponownie oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, iż zaistniała na skutek tzw. derogacji trybunalskiej przyczyna restytucyjna nie ma wpływu na wskazane rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie z dn. 24 października 2003 r. Powołał się na stanowisko reprezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, podnoszące, iż odroczenie utraty mocy obowiązującej oznacza prospektywność orzeczeń Trybunału. Niespójne byłoby zatem rozwiązanie, w ramach którego orzeczenie sądu mogłoby po utracie takiej mocy zostać wzruszone przez wznowienie postępowania. Sądy winny zaś uwzględniać wadliwe normy do oceny zdarzeń, które wystąpiły przed utratą mocy obowiązującej. W tym kontekście WSA w Lublinie nie podzielił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (II OSK 1403/05, Wokanda 2006/5/35). W konsekwencji, z powodu odroczenia utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów w wyroku Trybunału Konstytucyjnego do dnia 31 lipca 2005 r., brak jest podstaw do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., opartego na przepisie, który w tym czasie obowiązywał. Nie są tym samym spełnione przesłanki do zmiany zaskarżonego wyroku NSA, OZ w Lublinie, bowiem odroczenie daty utraty mocy wiąże nie tylko organy administracji ale także sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta, reprezentowanego przez radcę prawną B.S. wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. (II OSK 575/07) ponownie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wybiórcze posłużenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz na niezasadność nieuznania jurydycznych walorów argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (II OSK 1403/05) oraz w innych orzeczeniach tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż w takich przypadkach jak w sprawie niniejszej należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych, powody odroczenia utraty mocy obowiązującej a także okoliczności sprawy. Przyjęcie stanowiska i rozumowania WSA w Lublinie w istocie prowadziłoby do zakwestionowania przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 272 § 1 p.p.s.a. Sąd nie powinien automatycznie stosować przepisu podustawowego, wiedząc, że został on wydany na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Akt może posiadać moc obowiązującą, ale z uwagi na art. 190 ust. 3 Konstytucji może nie być stosowany przez sąd z powodu pozostawania w sprzeczności z aktem wyższej rangi a sprzeczność ta istnieje od daty wydania tego aktu. Dotyczy to także niekonstytucyjności rozporządzenia wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawy. Sąd zatem w kontekście związania ustawą winien wyważyć racje i wartości oraz uwzględnić okoliczności faktyczne sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując ponownie sprawę, zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i przestały działać ośrodki zamiejscowe tego Sądu, a w ich miejsce zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne (art. 85 powołanej ustawy). Stosownie do art. 103 powołanej wyżej ustawy, w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy p.p.s.a.

Sąd I instancji, rozpatrując ponownie skargę na skutek uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny związany jest, na gruncie art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd I instancji nie może przyjąć innego rozumienia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania oraz że sąd ten winien przeprowadzić całe rozumowanie interpretacyjne w kierunku uwzględnienia tych wskazówek, które wynikają z wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji także ponowne rozważanie zarzutów skargi oraz cała kontrola sądowa dokonywana ponownie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny winna mieścić się w ramach rozważań wyraźnie wyartykułowanych w uzasadnieniu uchylającego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Postępowanie, przedmiotem którego jest wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, jest na gruncie przepisów p.p.s.a. w istocie postępowaniem dwuetapowym. Na pierwszym etapie sąd administracyjny bada dopuszczalność wznowienia postępowania, natomiast na etapie drugim - zasadność żądania, podniesionego w skardze o wznowienie w ramach wznowionego postępowania.

Wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się jednoznacznie co do zasadności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie, które w przepisie, także uznanym za niezgodne z konstytucją, określiło wymagania kwalifikacyjne, jakie winny być spełnione w przypadku obejmowania określonych stanowisk samorządowych. Nie ma przy tym, na gruncie wskazanej wyżej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczenia, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów (ustawy i rozporządzenia), bowiem także w tym przypadku sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu obowiązującego, ale niezgodnego na mocy wyroku Trybunału z Konstytucją. Nie można zatem, na gruncie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że wyroki Trybunału odraczające utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu mają charakter prospektywny, bowiem stanowisko takie podważałoby sens instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego.

Oznacza to przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że w każdym przypadku stwierdzenia niezgodności z Konstytucją danego przepisu, niezależnie czy odroczono utratę jego mocy obowiązującej czy nie, może ono stanowić na gruncie art. 272 § 1 p.p.s.a. podstawę skargi o wznowienie postępowania. Zastosowanie tego poglądu w sprawie wywołanej niniejszą skargą oznacza, że skarga o wznowienie postępowania jest dopuszczalna i że na przeszkodzie uznania dopuszczalności nie może stanąć fakt odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej wskazanych w niej przepisów.

Powyższy pogląd stanowił na gruncie art. 272 § 1 p.p.s.a. bezpośrednią podstawę wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03). Wobec nie budzącego wątpliwości prawnych objęcia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt K 25/04 niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 tego rozporządzenia, postępowanie sądowoadministracyjne należało wznowić.

Na gruncie art. 281 zdanie drugie p.p.s.a. sąd administracyjny może po rozważeniu sprawy połączyć rozpatrzenie podstawy (dopuszczalności) wznowienia postępowania z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania przez sądami administracyjnymi oraz jednoznaczne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w zreferowanych powyżej: postanowieniu z dnia 7 grudnia 2005 r. (II OSK 697/05) oraz wyrokach z dnia 12 października 2006 r. (II OSK 884/06) i z dnia 4 lipca 2007 r. (II OSK 575/07) sąd uznał za stosowne merytoryczne rozpoznanie sprawy na tej samej rozprawie, na której wypowiedział się co do wskazanej wyżej dopuszczalności wznowienia. Tak w istocie uczynił również WSA w Lublinie w wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. III SA/Lu 543/06, mimo, że wyraźnie tego nie zaznaczył w uzasadnieniu, bowiem wypowiadał się nie tylko odnośnie do zasadności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, ale także zasadności zmiany lub uchylenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (s. 12 uzasadnienia wyroku - k. (...) akt sądowych).

Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na gruncie art. 282 § 1 p.p.s.a. ma być rozpoznaniem na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. W sprawie wywołanej niniejszą skargą oznacza to zbadanie zakresu stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów z punktu widzenia podstawy prawnej wyroku sądu, którego dotyczy wznowienie, a którego przedmiotem było oddalenie skargi Burmistrza miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

4. Zarządzeniem Nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. Burmistrz Miasta powołał J.Z. na zastępcę Burmistrza Miasta oraz określił wysokość jego miesięcznego wynagrodzenia. Jako podstawę prawną wskazał art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 z późn. zm.).

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) sierpnia 2003 r. znak: (...) stwierdził nieważność zarządzenia na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że J.Z. nie spełniał w dniu powołania wymagań kwalifikacyjnych określonych w przepisach wskazanego w zarządzeniu Burmistrza rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 210, poz. 1784). Zgodnie z załącznikiem nr 3 do powołanego rozporządzenia, osoby powoływane na zastępców wójta musiały posiadać wykształcenie wyższe oraz 6-letni staż pracy. J.Z. nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla zastępcy burmistrza, bo nie legitymował się wyższym wykształceniem.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie na rozstrzygnięcie Wojewody wniósł Burmistrz Miasta domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucił, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem: (1) art. 90 ust. 1 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni prawa i przyjęcie, że zarządzenia wydawane przez burmistrzów, wójtów, prezydentów miast, z wyjątkiem zarządzeń porządkowych wydawanych w trybie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podlegają nadzorowi wojewodów, (2) art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że zarządzenia burmistrza, wójta, prezydenta miasta, nawiązujące i kształtujące stosunek pracy podlegają nadzorowi wojewody w trybie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, (3) art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 18 § 2 kodeksu pracy poprzez stwierdzenie nieważności postanowień zarządzenia, na podstawie którego został nawiązany stosunek pracy, korzystniejszych dla pracownika, podczas, gdy powołany art. 18 § 2 k.p.a. uznaje za nieważne tylko postanowienia mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy, (4) § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2002 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie osób, które w dacie wejścia w życie rozporządzenia były zatrudnione zgodnie z prawem, a nie że dotyczy wszystkich nie spełniających wymagań kwalifikacyjnych, a zatrudnionych w urzędzie w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Lublinie wyrokiem z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03) oddalił skargę stwierdzając, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawnie uzasadnione. Odniósł się do wszystkich wskazanych w skardze zarzutów. Sąd stwierdził m.in., że nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi, że powołanie w dniu (...) grudnia 2002 r. na stanowisko zastępcy burmistrza osoby posiadającej wykształcenie średnie a nie wyższe, nie naruszało obowiązujących w dacie powołania przepisów. W dacie wydawania przez Burmistrza Miasta przedmiotowego zarządzenia Nr (...) powołującego J.Z. na zastępcę burmistrza, obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1784 z dnia 13 grudnia 2002 r.). Znowelizowane przepisy tego rozporządzenia wprowadziły dla osób powoływanych na takie stanowisko wymóg legitymowania się wykształceniem wyższym. Skoro J.Z. nie spełniał prawnych wymogów dla powołania na stanowisko zastępcy burmistrza w dacie wydania przedmiotowego zarządzenia, to braku tego nie mógł sanować przepis § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych... (Dz. U. Nr 33, poz. 264), Przepis ten stanowi, że pracownicy, którzy nie spełniają wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogą być nadal zatrudniani na tych stanowiskach. Pozwala on zatem pozostać na zajmowanych stanowiskach osobom, które nie spełniają wprawdzie warunków wprowadzonych rozporządzeniem z 11 lutego 2003 r. ale spełniały warunki kwalifikacyjne obowiązujące na tych stanowiskach dotychczas. Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z wykładnią logiczną i mogłoby prowadzić do absurdalnego wniosku o możliwości pozostawania na stanowiskach w organach samorządowych nawet osób nie posiadających ku temu żadnych kwalifikacji. W konkluzji Sąd stwierdził, że J.Z. nie posiadając wykształcenia wyższego nie spełniał wymogów kwalifikacyjnych przewidzianych dla zastępcy burmistrza przez przepisy obowiązujące w dacie powołania go na to stanowisko, ani przez przepisy rozporządzenia z 11 lutego 2003 r. obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

4. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. K 25/04, (OTK-A 2005/1/6) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż (1.) Art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych, (2.) § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708, z 2001 r. Nr 34, poz. 393, z 2002 r. Nr 210, poz. 1785 oraz z 2004 r. Nr 47, poz. 447) w zakresie, w jakim ustala on tabelę wymagań kwalifikacyjnych kierowników i zastępców kierowników, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, stanowiącą załącznik nr 1 do tego rozporządzenia, (3.) § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wymienionego w pkt 2 w zakresie, w jakim ustala on tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, stanowiące załącznik nr 4 do tego rozporządzenia, oraz (4.) § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 oraz z 2004 r. Nr 47, poz. 448) w zakresie, w jakim ustala on tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że przepisy powyższe tracą moc obowiązującą z dniem 31 lipca 2005 r.

W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zasadniczy dla rozpoznania przez Trybunał niniejszej sprawy, mający treść: "Rada Ministrów, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, określa, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. Rada Ministrów przy ustalaniu zasad wynagradzania członków zarządu jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), odrębnie dla każdego stopnia zasadniczego podziału terytorialnego, uwzględnia liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego", nakłada na Radę Ministrów obowiązek uregulowania w rozporządzeniach zasad wynagradzania oraz wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. W oparciu o zawartą w nim delegację Rada Ministrów wydała m.in. rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) oraz rozporządzenie z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.). Rozporządzenia te zostały również wskazane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Trybunał wskazał na konstytucyjny standard wydawania rozporządzeń, wynikający z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uznające, iż art. 92 ust. 1 Konstytucji dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu").

Trybunał stwierdził następnie, iż art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie daje podstawy do skonstruowania przez Radę Ministrów rozporządzenia regulującego zasady wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Wystarczającej podstawy do zrekonstruowania wytycznych treściowych niezbędnych do prawidłowego, zgodnego z oczekiwaniami ustrojodawcy, aktu podustawowego nie dają również inne przepisy ustawy. Rada Ministrów, wydawszy rozporządzenie, przekroczyła przyznane przez ustawę kompetencje, a regulując materię zastrzeżoną dla ustawodawcy, wkroczyła też tym samym, w sferę praw i wolności konstytucyjnych, której nie ma prawa regulować, lecz może jedynie dopełniać pod względem formalnym i techniczno-organizacyjnym. Należy więc uznać, że upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest niekonstytucyjne. Brak owych wytycznych stanowi warunek wystarczający do uznania sprzeczności z ustawą zasadniczą upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 ust. 1 Konstytucji, zostaną spełnione.

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł także bezpośredni związek kwestionowanej regulacji z prawami konstytucyjnymi wskazanymi we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności z art. 60 Konstytucji (jednakowym dostępem do służby publicznej). Przepis ten nie wyraża jednak gwarancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicznych zostanie przyjęta do służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest więc do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że obiektywne kryteria doboru kandydatów do służby publicznej, wymogi kwalifikacyjne pracowników samorządowych, jak też ograniczenia w korzystaniu z wolności określonych w art. 65 ust. 1 Konstytucji (wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy) muszą mieć swoje źródło przede wszystkim w ustawie. Trybunał Konstytucyjny, uznając celowość ustawowego uregulowania zasad naboru do administracji samorządowej, z ustaleniem kryteriów łączących możliwość zajmowania określonego stanowiska z wykształceniem uznawanym za gwarantujące należyte sprawowanie funkcji w administracji w związku z przyrostem regulacji prawnych, skomplikowaniem spraw, które wymagają rozstrzygnięcia, oraz wymaganiami stawianymi przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich oraz przez Parlament Europejski w przyjętym 6 września 2001 r. Kodeksie dobrej administracji, podnosi iż wprowadzenie ramowych, ogólnych zasad, które powinien spełniać urzędnik samorządowy jest konieczne. Dlatego też niezbędne jest uregulowanie, według obiektywnych i czytelnych kryteriów, zasad naboru pracowników jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie w zakresie kwalifikacji, którymi pracodawca ma się kierować, a kryteria te powinny być ustalone w ustawie i w sposób maksymalnie precyzyjny ograniczać swobodę regulacji podstawowej.

Trybunał Konstytucyjny postanowił, na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczyć utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu do dnia 31 lipca 2005 r. ze względu na konieczność zachowania w porządku prawnym uregulowań, które określają niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania administracji reguły zatrudniania pracowników.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi o wznowienie postępowania sądowego stwierdził, iż jest ona zasadna.

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody było bowiem stwierdzenie, iż powołanie w zarządzeniu Burmistrza Miasta, w stosunku do którego rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdziło nieważność, osoby, która nie spełniała warunku wyższego wykształcenia, określonego w wydanym na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1784) naruszało te przepisy w taki zakresie, iż należało stwierdzić jego nieważność. Skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrza Miasta została następnie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03) oddalona z tego powodu, że rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie powołało przepis, który określał warunek wykształcenia, które zrządzenie Burmistrza naruszało.

W ocenie niniejszego składu sądu należy powyższy wyrok zmienić oraz rozstrzygnięcie nadzorcze uchylić. Podstawą uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia (...) sierpnia 2003 r. ((...)) jest bowiem oparcie jego podstawy na przepisie rozporządzenia, w stosunku do którego została następnie stwierdzona jego niezgodność z Konstytucją (wyrokiem TK z dnia 25 stycznia 2005 r. K 25/04, OTK-A 2005/1/6). Należy wskazać, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją zarówno przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) jak i przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 oraz z 2004 r. Nr 47, poz. 448). W obu przypadkach niezgodność powyższych przepisów powiązana została z ich zakresem, w ramach którego ustalają one tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, wskazane w załącznikach do tych rozporządzeń - odpowiednio w załączniku nr 1 oraz nr 3. A brak wymogu posiadania wyższego wykształcenia, określonego w tych załącznikach, stanowił podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz następnie, wyroku oddalającego skargę na to rozstrzygnięcie.

Istotne w ramach rozpatrywania skargi o wznowienie postępowania sądowego jest także to, że oba rozporządzenia wydane zostały na podstawie tego samego przepisu ustawowego (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), którego niezgodność z art. 92 ust. 1 Trybunał stwierdził w tym samym wyroku (K 25/04) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych.

Podstawą zmiany wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03) jest więc oparcie sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego na przepisach uznanych następnie za niezgodne z konstytucją oraz stwierdzenie w toku kontroli dokonanej przez sąd administracyjny w związku z tym wyrokiem, iż oparcie rozstrzygnięcia nadzorczego na tych przepisach prawa nie narusza.

W związku z powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając dopuszczalność wznowienia oraz zasadność merytorycznych przesłanek wzruszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/03) i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia (...) sierpnia 2003 r. znak (...), na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę o wznowienie postępowania sądowego, powyższy wyrok oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze zmienia i wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze uchyla.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.