Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547621

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 17 czerwca 2014 r.
III SA/Lu 250/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Jerzy Drwal, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., Nr (...) Dyrektor Izby Celnej w B. P., po rozpatrzeniu odwołania T. T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2013 r., Nr (...) o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia (...) sierpnia 2008 r., (...) w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 64 załącznika nr 1, poprzez wykreślenie ww. pozycji.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., (...) Dyrektor Izby Skarbowej w L. udzielił spółce T. T. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych. W pozycji nr 64 wskazano punkt gier Z. D. H. S., W. (...),(...) I.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia (...) sierpnia 2008 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 64 załącznika nr 1, poprzez wykreślenie tej pozycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia wydania niniejszej decyzji w wyżej wymienionym punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności na automatach o niskich wygranych. W świetle art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych, zezwolenie cofa się w razie zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Przerwa w punkcie gier Z. D. H. S. trwała 3 lata i 10 miesięcy, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził aby zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie było następstwem siły wyższej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien zostać notyfikowany zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Skarżąca podniosła również, że wbrew twierdzeniu organu w niniejszej sprawie nie było podstaw do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, ponieważ zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie spowodowane było siłą wyższą zaistniałą od dnia 1 stycznia 2010 r., czyli wejścia w życie ustawy o grach hazardowych z 2009 r.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) października 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że od dnia 1 stycznia 2010 r. w punkcie gier Z. D. H. S. nie wykonywano działalności objętej zezwoleniem w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Kwestią sporną jest to czy niewykonywanie działalności było następstwem działania siły wyższej, którą w ocenie skarżącej stanowiło wejście w życie ustawy o grach hazardowych z 2009 r.

Organ odwoławczy podniósł, że do zdarzeń uznawanych za działanie siły wyższej zalicza się zdarzenia zewnętrzne, nieuchronne, nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, brak pozytywnych wyników ekonomicznych, wprowadzenie ustawy o grach hazardowych i związany z nią zakaz zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, zwiększenie wysokości podatku od gier nie mogą być uznawane za siłę wyższą.

W niniejszej sprawie niewykonywanie działalności objętej zezwoleniem w punkcie gier Z. D. H. S. trwało 3 lata i 10 miesięcy, a zatem zaistniała przesłanka niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Nie wystąpiła negatywna przesłanka stosowania sankcji przewidzianej w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych - działanie siły wyższej.

Odnosząc się do zarzutu braku skuteczności ustawy o grach hazardowych, w związku z brakiem notyfikacji zgodnie z dyrektywą 98/34/WE, organ odwoławczy stwierdził, że zakwestionowany przez skarżącą przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu, który może powodować ograniczenie lub stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych objętych pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie ustanawia żadnych zakazów i nie wprowadza nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis ten powiela co do istoty przepis art. 52 ust. 2 pkt 4 poprzedniej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.). Celem wyżej wymienionych regulacji jest i było wyłącznie dostosowanie określonego stanu prawnego wynikającego z udzielonego zezwolenia do występującego w konkretnym miejscu prowadzenia gier stanu faktycznego. Organ uznał, że skoro nie ma podstaw do stwierdzenia technicznego charakteru przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, to nie zachodzi również przesłanka do poddania tego przepisu procedurze notyfikacji, określonej w art. 8 dyrektywy 98/34/WE.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka T. T. zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w całości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie niewykonywanie działalności w zakresie gier na automatach było następstwem działania siły wyższej. Siłę wyższą stanowi nagła zmiana ustawodawstwa. Wejście w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych zmieniło prawa podmiotów posiadających zezwolenia, w tym prawo do zmiany miejsca urządzania gier. Utrata prawa do powierzchni lokalu, gdzie miały być usytuowane urządzenia do gier, w związku z zaprzestaniem wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę prowadzącego punkt gier wypełnia znamiona siły wyższej, o której mowa w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. P. o cofnięciu T. T. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w C. zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia (...) sierpnia 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 64 załącznika nr 1.

Stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi zaś, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Stosownie do art. 59 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku:

1)

nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie;

2)

rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia;

3)

obniżenia kapitału zakładowego spółki poniżej granicy określonej w art. 10 ust. 1;

4)

zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej;

5)

skazania osoby będącej akcjonariuszem (wspólnikiem), członkiem organów zarządzających lub nadzorczych spółki za przestępstwo określone w art. 299 Kodeksu karnego;

6)

dwukrotnego stwierdzenia uczestnictwa w grach hazardowych osoby poniżej 18 roku życia, w tym samym ośrodku gier lub punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Z przepisu art. 59 ustawy o grach hazardowych wynika, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zależy od zaistnienia przesłanek w nim określonych. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca w punkcie gier Z. D. H. S. w I. nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem z dnia (...) sierpnia 2008 r., (...) przez 3 lata i 10 miesięcy (na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji). Ze zgłoszenia przemieszczenia/ zawieszenia eksploatacji/ wycofania z eksploatacji automatu GL-2 wynika, że skarżąca prowadziła działalność polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych do dnia 31 grudnia 2009 r. Skarżąca zawiesiła wykonywanie działalności w wyżej wymienionym punkcie od dnia 1 stycznia 2010 r. i nie wykonywała działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Powyższe potwierdza także pismo Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia (...) września 2013 r. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie złożyła w okresie 6 miesięcy zgłoszenia dotyczącego wznowienia tej działalności, co potwierdza niewykonywanie działalności we wskazanym okresie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy okoliczności podane przez skarżącą, które przyczyniły się do zaprzestania wykonywania działalności w punkcie gier Z. D. H. S., stanowią siłę wyższą i tym samym uzasadniają odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier Z. D. H. S.

Zdaniem skarżącej, brak pozytywnych wyników ekonomicznych, wprowadzenie ustawy o grach hazardowych i związany z nią zakaz zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, zakończenie działalności gospodarczej przez podmiot prowadzący punkt gier i utrata prawa do dysponowania lokalem, zwiększenie wysokości podatku od gier stanowią siłę wyższą, a zatem okoliczność uzasadniającą odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier Z. D. H. S.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie prowadzenia działalności w wyżej wymienionym punkcie gier nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i od niego niezależne.

Ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia siły wyższej i brak jest legalnej definicji tego pojęcia na użytek stosowania tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego takich jak wojna, zamieszki krajowe. Musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i stan ten powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny, tak więc nie może być wytworem wyobraźni. Siła wyższa charakteryzuje się także tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.

Żadna ze wskazanych przez skarżącą przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności nie stanowi siły wyższej w świetle powyższej definicji.

Brak pozytywnych wyników ekonomicznych, inaczej mówiąc nieopłacalność prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie oznacza, że skarżąca faktycznie była pozbawiona możliwości jej prowadzenia. Ustawa nie uzależnia możliwości prowadzenia takiej działalności od jej opłacalności ani też nie nakazuje w przypadku nieopłacalności, zaprzestania tej działalności. Skarżąca jako przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i musi mieć świadomość wystąpienia ewentualnego braku pozytywnych wyników ekonomicznych, a nawet strat. Nierentowność nie jest natomiast zjawiskiem nadzwyczajnym i niezależnym od woli człowieka, w rozumieniu siły wyższej.

Za działanie siły wyższej nie można również uznać zmiany obowiązujących przepisów i wprowadzenia ustawą o grach hazardowych zakazu zmiany lokalizacji punktów gier. Postulowanie przez skarżącą możliwości zmiany lokalizacji punktu gier jest następstwem nieosiągania zamierzonego zysku z prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast, jak wskazano już wyżej, tego rodzaju przyczyny o charakterze ekonomicznym nie stanowią siły wyższej.

Należy ponadto podkreślić, że ustawa o grach hazardowych umożliwiła dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń, przewidziany w art. 135 ust. 2 ustawy, ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia: miejsca urządzania gier, ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań, uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała dalsze jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, wyeliminowała jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym, niewielkim zakresie. Nie sposób również nie zauważyć, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek. Twierdzenie zatem, że prawo zmiany miejsca urządzania gier było - na gruncie ustawy poprzednio obowiązującej - podstawowym prawem organizatora gier, jest nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że przeszkodą do dalszego prowadzenia działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu było wejście w życie nowej ustawy. Zarzut naruszenia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych jest zatem niezasadny.

Okoliczność, że skarżąca nie prowadziła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, tylko dlatego, że właściciel lokalu, w którym znajdował się punkt gier zakończył działalność gospodarczą, również nie uzasadnia odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Podkreślić w tym miejscu należy, że w piśmie z dnia (...) września 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że czasowo wstrzymała prowadzenie działalności w wyżej wymienionym punkcie gier, ponieważ okazał się deficytowy.

Bezpodstawny jest również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Zdaniem skarżącej, przepis ten powinien podlegać notyfikacji a skoro nie podlegał, nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 został wydany w trybie prejudycjalnym, wobec zadanych trzech pytań dotyczących art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Dyrektor Izby Celnej w B. P. nie stosował przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L98.204.37 z późn. zm.), należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z art. 59 pkt 4 ustawy, który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej - długotrwałego, bo trwającego dłużej niż 6 miesięcy stanu zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, przy czym wiąże cofnięcie zezwolenia jedynie z sytuacjami, gdy niewykonywanie tej działalności nie jest następstwem działania siły wyższej.

Wymaga również podkreślenia, że przepis ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zawiera normę analogiczną do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa o grach hazardowych, w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy przedłużyła okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Z treści poprzednio obowiązującego przepisu wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Porównanie treści obu unormowań wskazuje, że nowa regulacja jest korzystniejsza w skutkach dla skarżącej, ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności z 3 do 6 miesięcy.

Podsumowując stwierdzić należy, że niewykonywania działalności przez skarżącą w wyżej wymienionym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy, nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.