Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2623550

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 7 lutego 2019 r.
III SA/Łd 990/18
Ustalenie stawek opłaty z tytułu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska.

Sędziowie: NSA Janusz Nowacki (spr.), WSA Krzysztof Szczygielski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Powiatu Łaskiego nr XLII/227/17 z dnia 27 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Powiatu Łaskiego 27 października 2017 r. podjęła, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p., oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), p.r.d., uchwałę nr XLII/227/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 r. W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie z drogi pojazdu i za parkowanie pojazdu usuniętego na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym ponoszonych przez właściciela:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 100,00 zł,

b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 15,00 zł,

c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 7,00 zł;

2) motocykl: a) za usunięcie - 200,00 zł, b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 22,00 zł, c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 11,00 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 440,00 zł, b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 33,00 zł, c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 17,00 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 550,00 zł, b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 45,00 zł, c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 27,00 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 780,00 zł, b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 65,00 zł, c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 39,00 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1 150,00 zł, b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 120,00 zł, c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 76,00 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) usunięcie - 1 400,00 zł, b) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania do 30 dni - 180,00 zł, c) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania powyżej 30 dni - 90,00 zł.

W § 2 uchwały ustalono wysokość kosztów ponoszonych przez właściciela powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie tych kosztów: 1) rower lub motorower - 50,00 zł; 2) motocykl - 100,00 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 220,00 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 275,00 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 390,00 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 575,00 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 700,00 zł. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Łaskiego. W § 4 uchwały postanowiono, że z dniem 31 grudnia 2017 r. traci moc uchwała nr XXIX/150/16 Rady Powiatu Łaskiego z dnia 13 września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W § 5 wskazano, że uchwały podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na 2018 r. stawki zostały ogłoszone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Wnioskuje się o pozostawienie stawek na dotychczasowym poziomie (nie podniesienie ich do poziomu wyższych lub maksymalnych), co pozwoli na niezwiększanie wydatków po stronie Powiatu Łaskiego w przypadku pojazdów, których właściciele nie odbierają z parkingu, a po uzyskaniu prawomocnego postanowienia sądu przepadają na własność Powiatu Łaskiego. Z analizy wykonania budżetu w okresie styczeń-lipiec 2017 r. wynika, że wydatki z tytułu faktur za usunięcie i parkowanie pojazdów wyniosły 16 630,42 zł, a wpływy z opłat za usunięcie i przechowywanie kształtują się na poziomie 10 161,00 zł. W przypadku braku opłat za usuwanie i parkowanie ustalonych uchwałą, po orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu wydawane są decyzje o zapłacie kosztów poniesionych przez Powiat Łaski, które przekazuje się do wydziału finansów celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w 2017 r. orzeczone zostały przez Sąd Rejonowy w Łasku 4 przepadki, natomiast 1 oczekuje na wydanie postanowienia. Ponadto w jednym przypadku KPP w Łasku nie ustaliła przez okres roku właściciela pojazdu. Postępowanie w sprawie nadal jest prowadzone przez funkcjonariuszy KPP Łask. Przedstawiony opis, analiza realizacji zadania uzasadnia pozostawienie opłat na dotychczasowym poziomie, gdyż ich podniesienie zwiększy koszty dla powiatu w przypadku nieodebranych pojazdów.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 12 pkt 11 u.s.p. w związku z art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu bez poczynienia ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych na terenie powiatu łaskiego i bez uwzględnienia konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, a także przyjęcie, iż koszt przechowywania usuniętego z drogi pojazdu na parkingu strzeżonym będzie naliczany w ustalonej stawce za każdą rozpoczętą dobę przechowywania podczas, gdy ustawodawca przewidział opłatę za każdą dobę (pełną) jego przechowywania.

W uzasadnieniu zarzucono, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi i przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały ustalone w zaskarżonej uchwale z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem wbrew kryteriom wynikającym z tego przepisu nie uwzględniają one konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). W umowie z 19 października 2017 r. zawartej pomiędzy Starostą Łaskim a przedsiębiorstwem transportowym określono wysokość wynagrodzenia przedsiębiorcy za świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingu. Podane w umowie ceny usług są znacznie niższe, niż te które przyjął organ w zaskarżonej uchwale. Przykładowo, jeśli przedsiębiorca świadczoną na rzecz powiatu usługę w postaci przechowywania roweru wycenia na kwotę 65,04 zł to adresat uchwały zobowiązany zostanie do zapłaty 100 zł (153%). Określona w umowie wysokość wynagrodzenia przedsiębiorcy za świadczone na rzecz powiatu obejmuje również zysk, jaki ten przedsiębiorca ma osiągnąć z tytułu wykonanej usługi. Rada Powiatu w Łasku podejmując zaskarżoną uchwałę, nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu łaskiego. Z uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ ten podjął jakiekolwiek ustalenia w zakresie kosztów, czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. W uchwale przyjęto stawki opłat na poziomie dopuszczalnym, określonym w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, ale z pominięciem jakichkolwiek argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie takiego rozwiązania w zgodzie z kryteriami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. Ponadto, we wskazanej uchwale Rada Powiatu ustaliła stawki za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym za każdą rozpoczętą dobę parkowania podczas, gdy ustawodawca przewidział możliwość ustalania takich opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu, nie zaś dobę rozpoczętą. Takie działanie również stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łaskiego wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że podejmując zaskarżoną uchwałę kierował się tylko i wyłącznie ustawowymi przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Określił opłaty w granicach upoważnienia ustawowego w wysokości niższej aniżeli obowiązujące na 2018 r. maksymalne stawki z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów. Od 2011 r. poziom opłat ustalanych uchwałą Rady Powiatu Łaskiego w tym zakresie nie uległ zmianom. Wziął pod uwagę ustalenia w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu łaskiego, tj. stawek, jakie stosuje przedsiębiorca transportowy prowadzący parking strzeżony, z którym Powiat Łaski ma zawartą umowę na realizację zadania. Parking ten jest jedynym parkingiem strzeżonym na terenie Powiatu Łaskiego. Debata nad treścią zaskarżonej uchwały odbywała się na Komisji Transportu, Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Rady Powiatu Łaskiego. W skład komisji wchodziło 12 radnych z 17 wszystkich radnych powiatowych. Radnym powiatowym wiadomo było, że na terenie ich gmin brak jest innych przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone. Niecelowym i zupełnie nieodzwierciedlającym rzeczywisty stan rzeczy byłoby porównywanie przez radnych cen na tożsame usługi obowiązujące, np. w Łodzi. Wysokość opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale ani nie jest znaczenie wyższa aniżeli ceny usług zawarte w umowie z przedsiębiorstwem transportowym ani też nie jest równa stawkom ogłoszonym w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Różnica pomiędzy wysokością opłat ustalonych w uchwale Rady Powiatu Łaskiego a umową ma na celu zbilansowanie kosztów świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów oraz pozyskanie środków na realizację zadania a nie zapewnienie wpływów do budżetu, które to wpływy są znacznie niższe aniżeli koszty realizacji zadania. Ściągalność poniesionych przez powiat kosztów realizacji zadania od właścicieli usuwanych pojazdów jest znikoma i oscyluje od 2014 r. na poziomie około 4%. Ustalone przez Radę Powiatu Łaskiego stawki na 2018 r. nie miały na celu zapewnienie jak największych wpływów, a jedynie zapewnienie środków na obsługę (realizację) tego zadania - koszty holowania, przechowywania, złomowania, ekspertyz. Jednostka samorządu terytorialnego z założenia nie może realizować zadań własnych bez posiadanych na ten cel środków finansowych, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady gospodarności, a w konsekwencji naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W celu ściągnięcia poniesionych kosztów od właścicieli powiat ponosi kolejne koszty, jakimi są koszty obsługi administracyjnej, wydatki w toku postępowań egzekucyjnych. Powiat Łaski nie "zarabia" na realizacji zadania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Z kolei z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Stosownie do art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna - art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym.

Jak wynika z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16).

Rację ma skarżący w sprawie prokurator, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Łaskiego nie uwzględniła drugiej z przesłanek tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi na obszarze powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17 i z 10 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 399/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 786/18). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. w spr. I OSK 1916/16). Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Zgodzić należy się z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, że podejmując uchwalę ma on obowiązek wziąć pod uwagę obie powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim, aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów - por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492).

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z odpowiedzi na skargę na obszarze powiatu łaskiego funkcjonuje tylko jedna firma zajmująca się usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi a mianowicie jest to podmiot o nazwie M. K. Usługi transportowe - pomoc drogowa w W. 44. Z tą też firmą w dniu 19 października 2017 r. Powiat Łaski zawarł umowę zlecenia nr (...). Analiza wysokości stawek opłat brutto określonych w tej umowie oraz stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale wskazuje, że te ostatnie opłaty są znacznie wyższe od opłat z umowy. Przy przyjęciu, że opłaty z umowy stanowią 100% to stawki w zaskarżonej uchwale są wyższe od około 20% do przeszło 100% od stawek określonych w umowie. Istnieje zatem duża różnica pomiędzy obu stawkami i uzasadnione jest stwierdzenie, że opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale w sposób istotny odbiegają od opłat określonych w umowie z 17 października 2017 r. Oznacza to, że Rada Powiatu Łaskiego nie brała pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu łaskiego czyli nie uwzględniła drugiej z przesłanek, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie to liczy niecałe dwie strony przy czym zdecydowaną jego większość stanowi opis sytuacji kiedy dochodzi do usuwania pojazdu z drogi. Natomiast uzasadnienie wysokości nowych stawek opłaty jest bardzo lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia aby pozostawić opłaty na dotychczasowym poziomie tzn. nie podnosić ich do poziomu wyższego lub maksymalnego (oczywiście z uwzględnieniem wzrostu cen towarów i usług). Nie ma natomiast w nim omówienia kwestii kosztów usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi na obszarze powiatu łaskiego. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest rozważań w tym zakresie. Dowodzi to, że druga przesłanka z art. 130a ust. 6 p.r.d. nie była brana pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej uchwały. Wspomnieć tylko należy, iż także z treści protokołu z obrad sesji Rady Powiatu Łaskiego z dnia 27 października 2017 r. nie wynika aby ta przesłanka była przedmiotem dyskusji radnych. Do projektu uchwały nie było bowiem żadnych uwagi i zapytań. W związku z czym projekt uchwały został jednogłośnie przegłosowany bez żadnej debaty nad projektem.

W przekonaniu sądu nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez Radę Powiatu Łaskiego w odpowiedzi na skargę, iż w zaskarżonej uchwale nie przyjęto maksymalnych stawek opłat określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772). Stawki opłat w zaskarżonej uchwale są rzeczywiście nieznacznie niższe od stawek określonych w wymienionym obwieszczeniu. Różnica między obu stawkami jest faktycznie niewielka i można uznać, że stawki opłat w zaskarżonej uchwale zbliżają się do stawek maksymalnych choć są od nich trochę niższe. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały gdyż nie zmienia ona faktu, że stawki opłat w uchwale zostały ustalone bez uwzględnienia drugiego kryterium, o którym mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d.

W ocenie sądu rację ma skarżący, że organ nie uwzględnił drugiego kryterium, którym powinien kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy działające na obszarze powiatu łaskiego. W niniejszej sprawie Rada Powiatu Łaskiego nie uwzględniła faktu jakie są koszty usług usuwania pojazdów z dróg publicznych obszaru powiatu łaskiego oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym co zostało omówione we wcześniejszych rozważaniach. Oznacza to, że nie zostało uwzględnione drugie kryterium określone w art. 130a ust. 6 p.r.d. co stanowi wadliwe zrealizowanie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu stosowane przez podmiot zewnętrzny kształtują się na poziomie znacznie niższym niż stawki przyjęte w uchwale. W związku z czym stwierdzić należy, że Rada Powiatu Łaskiego rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie mają istotnego znaczenia okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę dotyczące kwestii braku wystarczających środków na realizację zadania usuwania pojazdu z drogi (wpływy z tego tytułu są znacznie niższe niż koszty realizacji zadania), trudności w ściąganiu opłat od właścicieli pojazdów usuniętych z drogi (ściągalność wynosi około 4%) oraz ponoszenie dodatkowo kosztów obsługi administracyjnej i wydatków w toku postępowania egzekucyjnego.

Nie negując wiarygodności wszystkich wymienionych okoliczności należy zaznaczyć, że kwestie te były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w spr. I OSK 1916/16. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, że sformułowanie "koszty usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu",o którym mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., oznacza konieczność uwzględnienia rzeczywistych kosztów usługi holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym orzeczeniu. Oznacza to, że przy ustalaniu stawek opłat rada powiatu winna wziąć pod uwagę jedynie koszty usługi usuwania pojazdów i ich przechowywania obowiązujące w danym powiecie a pominąć kwestię kosztów jakie powiat musi ponosić w związku z usuwaniem pojazdów oraz problemy jakie są z tym związane. W związku z czym okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości stawek opłaty przyjętych w zaskarżonej uchwale.

Uzasadniony jest również zarzut skargi, iż w zaskarżonej uchwale, z przekroczeniem delegacji ustawowej, określono stawkę opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu a nie za każdą dobę przechowywania pojazdu.

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia radę powiatu do ustalenia wysokości opłaty za przechowywanie pojazdów co prowadzi do wniosku, że chodzi o określenie opłaty za okres, w którym faktycznie przechowywany jest pojazd (za pełną dobę przechowywania) a nie o opłatę za każdą rozpoczętą jednostkę czasową przechowywania pojazdu (za każdą rozpoczętą dobę przechowywania). Takie rozumienie delegacji ustawowej znajduje potwierdzenie w art. 130a ust. 6a p.r.d., w którym ustalono maksymalne stawki "za każdą dobę przechowywania pojazdu". Również w obwieszczeniach ministra rozwoju i finansów wydawanych corocznie na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. używa się sformułowania "za każdą dobę przechowywania". W ocenie sądu wskazuje to, że opłata winna być naliczana za okres faktycznego przechowywania pojazdu tzn. za pełną dobę w której przechowywany był pojazd. Niedopuszczalne jest natomiast ustalenie pełnej opłaty za dobę przechowywania pojazdu w sytuacji gdy pojazd był przechowywany jedynie za część doby (np. przez 10 minut rozpoczętej doby). W takim bowiem przypadku nie ma miejsca sytuacja przechowywania pojazdu przez pełną dobę. W związku z czym ustalenie pełnej opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu (a nie za okres faktycznego przechowywania pojazdu), w ocenie sądu, stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art. 130a ust. 6 p.r.d. W skardze trafnie podniesiono, że Rada Powiatu Łaskiego naruszyła w tym, zakresie wymienioną delegację.

Reasumując sąd uznał, ze skarga jest uzasadniona. W zaskarżonej uchwale określono stawki opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie z naruszeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Naruszenie wymienionego przepisu daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając to na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Łaskiego z dnia 27 października 2017 r.

a.l.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.