Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2201165

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 11 stycznia 2017 r.
III SA/Łd 910/16
Redagowanie przepisów uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki.

Sędziowie: NSA Irena Krzemieniewska, WSA Ewa Alberciak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Miasta (...) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych

1.

stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały;

2.

zasądza od Miasta (...) na rzecz B. S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) Rada Miejska w Ł., działając w oparciu o treść art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 153 z późn. zm.), dalej u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1356) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W dniu 4 sierpnia 2016 r. (data wpływu pisma do organu) B. S. wezwał Radę Miejską w Ł. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, narusza jego interes prawny i uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829), co uzasadnia konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Odwołując się do treści § 1 ust. 1 uchwały podniósł, że uchwała nie precyzuje odległości jaka dzielić powinna punkty sprzedaży alkoholu od wskazywanych obiektów, ograniczając się jedynie do wskazania, że miejsca sprzedaży alkoholu nie mogą być usytuowane w najbliższej okolicy wymienionych obiektów, posługując się w tym zakresie pojęciem "najbliższa okolica" ze wskazaniem, iż należy je rozumieć w świetle przepisów ustawy antyalkoholowej. Tymczasem uchwała powinna wskazywać konkretną odległość punktu sprzedaży alkoholu od chronionych obiektów, jak również sposób mierzenia tej odległości. Jedynie bowiem odwołanie do obiektywnych, klarownych i weryfikowalnych mierników odległości zapewnia realizacje celu, jaki spełniać ma zarówno ustawa antyalkoholowa, jak i wydawane na jej podstawie uchwały. Posłużenie się natomiast niejasnym kryterium sprzyja nadużyciom i pozwala organowi na dowolne rozstrzygnięcie, nie zawsze odpowiednie do okoliczności sprawy.

Ponadto wskazał, że postanowienia przedmiotowej uchwały sformułowane zostały z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji wynikających m.in. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad i techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Swój interes prawny do kwestionowania przedmiotowej uchwały wywiódł natomiast z faktu, że Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. negatywnie zaopiniowały wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul A 20 w Ł. W ocenie skarżącego przyczyną negatywnej oceny wniosku były niejasne zapisy uchwały. Podał, że w odległości 80 m z tyłu od wejścia do lokalu, znajduje się Szkoła Podstawowa nr 11, natomiast w odległości 60 m od placówki z tyłu po przekątnej usytuowane jest przedszkole. Z boku w odległości 60 m znajduje się także Punkt Przedszkolny. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. wskazała, iż brak jest kontaktu wzrokowo-słuchowego między placówkami, co oznacza, że wskazane powyżej odległości, jak i usytuowanie placówek przemawiało za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, tym bardziej, że poprzedni właściciel pawilonu handlowego usytuowanego pod wskazanym adresem posiadał zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

W dniu 28 września 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...), Nr (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżając powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 1 pkt 1 zarzucił naruszenie;

1)

art. 1 ust. 1, art. 2 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez sformułowanie postanowień uchwały, pozwalający organowi na niczym nieograniczoną swobodę interpretacyjną, w sposób niezgodny z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2)

§ 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustawy;

3)

art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez sformułowanie postanowień uchwały w sposób godzący w zasadę swobody wykonywania działalności gospodarczej.

Wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 1 pkt 1.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa podał, że uchwała nie precyzuje odległości, jaka dzielić powinna punkty sprzedaży alkoholu od wskazywanych obiektów, ograniczając się jedynie do wskazania, że miejsca sprzedaży alkoholu nie mogą być usytuowane w najbliższej okolicy wymienionych obiektów, posługując się w tym zakresie pojęciem "najbliższa okolica" ze wskazaniem, iż należy je rozumieć w świetle przepisów ustawy antyalkoholowej. Prawidłowo sformułowane postanowienie uchwały wskazywać powinno na konkretną odległość punktu sprzedaży alkoholu od chronionych obiektów, jak również na sposób mierzenia tej odległości. Jedynie bowiem odwołanie do obiektywnych, klarownych i weryfikowalnych mierników odległości zapewnia realizacje celu jaki spełniać ma zarówno ustawa antyalkoholowa, jak i wydawane na jej podstawie uchwały. Odwołanie się do niedefiniowalnego pojęcia "najbliższej okolicy" pozwala na dowolną interpretację tego zapisu, pozostawia miejsce na swobodę decyzyjną, która nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Tylko wskazanie konkretnych odległości może faktycznie sprzyjać realizacji celów ustawy i rozmieszczenia sklepów z alkoholem w sposób chroniący szczególne obiekty i zajmujące je osoby. Posłużenie się niejasnym kryterium sprzyja natomiast nadużyciom i pozwala organowi na dowolne rozstrzygnięcie, nie zawsze odpowiednie do okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący podtrzymał zarzut naruszenia zasad prawidłowej legislacji wynikających m.in. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad i techniki prawodawczej".

Podtrzymując w całości stanowisko w zakresie istnienia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały podniósł, że niezgodny z prawem zapis uchwały przesądził o nieuzyskaniu przez skarżącego zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a zatem w związku ze sprzeczną z prawem uchwałą odmówiono wydania pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, której swoboda gwarantowana jest przez art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W dniu (...) Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie uznania za niezasadne wezwania B. S. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę z dnia 28 października 2016 r. Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych została podjęta zgodnie z prawem, tj. na podstawie i granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zdaniem organu delegacja ustawowa zawarta w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy nie wskazuje, w jaki sposób rada gminy powinna określać zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu, a w szczególności nie wskazuje, że określając te zasady należy wprowadzić regulację dotyczącą minimalnej odległości w metrach pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi. W konsekwencji rada gminy ma w tym zakresie pewien zakres swobody i sama decyduje o wyborze sposobu i metody określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uwzględniając oczywiście przy tym cele i wartości chronione na podstawie ustawy, jak i pozostałe istotne okoliczności, np. rodzaje i rozmieszczenie obiektów chronionych, czy zagospodarowanie przestrzenne gminy. Ustawodawca formułując takie, a nie inne brzmienie art. 12 ust. 2 pozostawił więc organowi stanowiącemu gminy możliwość szerokiego doboru kryteriów przy określaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W zaskarżonej uchwale przy określaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych odwołano się do definicji zawartej w art. 21 pkt 1 ustawy. Ustawa ta określa główne cele i zasady w zakresie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi, a takim celom służy w szczególności określanie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Definicja zawarta w art. 21 pkt 1 ustawy została sformułowana w ustawie na potrzeby zbliżone z celem, jaki pełni ona w uchwale Rady Miejskiej w Ł.

Zdaniem organu ogólne sformułowanie pojęcia "najbliższej okolicy", z jednoczesnym wskazaniem elementów niezbędnych do zaistnienia sytuacji wykluczającej przesłankę "najbliższej okolicy", stwarza możliwość objęcia wszystkich możliwych sytuacji dotyczących położenia przedmiotowych obiektów. W ramach konstrukcji prawnej definicji "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych" przyjętej w ww. uchwale istnieje pewna uznaniowość, lecz pozostaje ona w granicach uznania administracyjnego. Zastosowanie natomiast wskazanego przez skarżącego sposobu określania odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi za pomocą mierników pomiaru odległości, nie jest również rozwiązaniem idealnym, nie gwarantuje w każdym przypadku realizacji celów ustawy.

Za nieuprawniony organ uznał również zarzut w zakresie powtarzania w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych, ponieważ uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie powtarza treści art. 21 pkt 1 ustawy, a jedynie odsyła do jego treści.

Za bezzasadny organ uznał także zarzut naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wskazując, że sprzedaż napojów alkoholowych w Polsce podlega ograniczeniom i w jej przypadku swoboda działalności gospodarczej ulega, z mocy ustawy, ograniczeniom. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymaga uzyskania zezwolenia. Obostrzenia w tym zakresie wynikające zarówno z cyt. ustawy, jak i z wydawanych na jej podstawie przepisów prawa miejscowego służą realizacji celów polityki społecznej państwa w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych i nie mogą być traktowane jako naruszenie swobody działalności gospodarczej. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych wprowadzone przez uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obowiązują w jednakowym zakresie wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wprowadzone są na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy i nie ograniczają, a jedynie regulują sprzedaż napojów alkoholowych na terenie miasta Ł.

Skarżący - przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce przy ul. A w Ł., nie zwracał się do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. o wydanie wstępnej opinii w zakresie lokalizacji planowanego miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Opinia taka nie posiada co prawda charakteru prawnego opinii wydawanej na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy, niemniej praktyka w tym zakresie stosowana na terenie Miasta Ł. pozwala przedsiębiorcom planującymi rozpoczęcie działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych na uzyskanie stanowiska Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. w kwestii planowanej lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych, a co za tym idzie, uniknięcie ewentualnego późniejszego negatywnego zaopiniowania wniosku.

Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego, organ wskazał, że uchwała nr (...) Rady Miejskiej w Ł. podjęta została w dniu (...), a wskazane w skardze naruszenie interesu prawnego poprzez przyjęcie ww. uchwały nie miało w tym momencie miejsca, ponieważ w chwili jej podjęcia nie miała ona żadnego wpływu na jego sytuację prawną, który z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wystąpił dopiero w 2016 r. W ocenie organu związek materialnoprawny pomiędzy jego sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą występuje jedynie w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Negatywna opinia zawarta w postanowieniu Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów w Ł. z dnia (...) wynikała z usytuowania planowanego przez skarżącego punktu sprzedaży napojów alkoholowych w okolicy przedszkola i szkoły podstawowej. Opinia ta, a w jej konsekwencji odmowa przez Prezydenta Miasta Ł. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów w placówce handlowej usytuowanej w Ł. przy ul. A 20 stanowiły bezpośrednią przyczynę jego dalszych działań, których zwieńczeniem jest niniejsza skarga.

Zdaniem organu nie zasługują także na uwzględnienie, podnoszone przez skarżącego okoliczności, że inne placówki handlowe usytuowane w pawilonie handlowym przy ul. A 20 w Ł. otrzymywały zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem wyłącznie istniejące przesłanki normatywne, a nie wcześniej występujące okoliczności faktyczne mogą decydować o kierunku załatwienia wniosku podmiotu zainteresowanego. Skarżący nie wskazał dowodów na okoliczność wydania zezwoleń, tymczasem w dwóch przypadkach, w odniesieniu do przedmiotowej lokalizacji przy ul. A 20 Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. negatywnie zaopiniowała wnioski przedsiębiorców o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej - p.p.s.a.).

Zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - dalej: u.s.g., nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr (...) z dnia (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, należy stwierdzić, że skarżący dopełnił zarówno wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej Ł. pismem z dnia 11 lipca 2016 r. (wpływ pisma do organu w dniu 4 sierpnia 2016 r.), jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Ponadto skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały, a ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi jednak wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowany: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżący wykazał, że jego interes prawny został naruszony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) nr (...). Zaskarżona uchwała wpływa bowiem na sytuację skarżącego, gdyż Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. postanowieniem z dnia (...) negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia (...) utrzymało w mocy ww. postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. Podstawą wydania powyższych rozstrzygnięć była przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ł. Natomiast wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 790/16 WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącego na postanowienie SKO w Ł. z dnia (...) Ponadto decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta Ł. odmówił wydania skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa.

Przechodząc do sądowej kontroli uchwały nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej, co oznacza, że organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji.

Powyższa uchwała została podjęta w oparciu o art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356).

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, itp.

Jednocześnie ustawa zawiera zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Ponadto w ustawie przewidziano dalszy zakaz odnoszący się do sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a), a także różnicowano nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu (w ośrodkach szkoleniowych, domach wypoczynkowych i na imprezach na otwartym powietrzu) w zależności od jego zawartości procentowej (art. 14 ust. 3-5). W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6).

§ 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) stanowi, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany w najbliższej okolicy, rozumianej jako obszar zdefiniowany w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, miejsc chronionych wskazanych w punkach od 1 do 12.

Rada Miejska w Ł. posłużyła się pojęciem "najbliższa okolica" ze wskazaniem, że należy je rozumieć w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (§ 1 pkt 1 uchwały). Tymczasem zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, określenie "najbliższa okolica" punktu sprzedaży napojów alkoholowych oznacza obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

Stosownie do treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast zgodnie z § 143 do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie omawianego upoważnienia, nie może zawierać w sobie powtórzenia treści normatywnej zawartej w ustawie. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi, przede wszystkim, nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Dotyczy to także art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także ograniczenia się do prostego odesłania do niego. Nie jest to wprawdzie zacytowanie treści przepisu ustawy, ale w rezultacie sprowadza się do tego samego. Tymczasem Rada Miejska powinna mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego powinien być kompletny treściowo, czytelny, zrozumiały, tak by organy stosując jego zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych (decyzji, zezwoleń, opinii) nie miały wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów uchwały (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07). Zredagowanie przepisów uchwały, poprzez odesłanie do definicji zawartej w ustawie, nie stwarza jasnych, zrozumiałych dla osób starających się np. o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, przesłanek usytuowania punktów sprzedaży i spożycia alkoholu.

Ponadto Rada Miejska w Ł., zdaniem sądu, w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez brak określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, które w ocenie sądu, może prowadzić do różnego ich pojmowania i stosowania przez organy administracji.

W ocenie sądu, dla realizacji kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości niezbędnym jest odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi.

Przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych Rada Miejska powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11). Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych może się przyczynić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości. Określenie przez organ stanowiący gminy samej odległości bez podania, od którego do którego punktu te odległości mają być mierzone, jest wysoce nieprecyzyjne, nie znajdującego racjonalnego uzasadnienia i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć bowiem należy, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania alkoholu ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej.

Zatem nawet określenie samej odległości między punktami sprzedaży alkoholu a obiektami podlegającymi ochronie bez jednocześnie bliższego określenia sposoby mierzenia tej odległości (od jakiego do jakiego punktu) stanowi zagrożenie dla prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwarza niebezpieczeństwo braku równego traktowania podmiotów ubiegających się o zezwolenie. Zdaniem Sądu, rolą organu gminy stanowiącego prawo jest w takiej sytuacji określenie nie tylko odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, ale także sposobu jej mierzenia - od jakiego do jakiego punktu, po jakiej linii.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska w Ł. uchybiła ww. wymogom w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

B.K.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.