Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2198412

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 11 stycznia 2017 r.
III SA/Łd 702/16
Wymóg zapewnienia przez dom stanowiący przedmiot współwłasności funkcjonariusza norm zaludnienia przypadających na funkcjonariusza i członków jego rodziny.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.).

Sędziowie: NSA Irena Krzemieniewska, WSA Ewa Alberciak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia (...), nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) (...), działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję nr (...) Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia (...) odmawiającą mł. ogn. M.M. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wskazano, że mł. ogn. M.M. pełni służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. od dnia 1 września 2005 r.

W dniu 15 lutego 2016 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oświadczając w części II pkt 1, że od dnia 28 listopada 1979 r. nie posiada lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, oraz że współmałżonek również nie posiada lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia w myśl ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W pkt 2 ww. oświadczenia wskazał, że od dnia 28 listopada 1979 r. zamieszkuje w O. 6a, w lokalu do którego tytuł prawny posiadają T. M., R. M., Ł.M. i M.M. Ponadto złożył Komendantowi Powiatowemu PSP w W. raport do oświadczenia mieszkaniowego z dnia 15 lutego 2016 r. wskazując w nim, iż jest współwłaścicielem 1/8 nieruchomości w O. 6a o powierzchni 49,60 m2, a zajmowany przez niego pokój ma powierzchnię większą niż przypadająca na jego udział we współwłasności. Zaznaczył również, że budynek mieszkalny w D. ul. A 1, w którym posiada prawo do 1/4 tj. do 14,16 m2 nie zapewnia podstawowych potrzeb socjalnych.

W odpowiedzi na pismo Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia 4 marca 2016 r. strażak wraz z pismem z dnia 10 marca 2016 r. przedłożył:

1. Odpisy księgi wieczystej dla nieruchomości położonej w O. 6a, gmina C. oraz D. ul. A 1, gmina Ł.

2. Decyzję w sprawie łącznego zobowiązania nr (...) wydaną przez Wójta Gminy C. uwzględniającą podatek od nieruchomości w O. 6a, na rok 2015,

3. Decyzję w sprawie łącznego zobowiązania nr (...) wydaną przez Wójta Gminy C. uwzględniającą podatek od nieruchomości w O. 6a na rok 2016,

4. Nakaz płatniczy nr (...) z dnia 9 lutego 2015 r. wydany przez Wójta Gminy Ł. uwzględniający podatek od nieruchomości w D. ul. A I na rok 2015,

5. Nakaz płatniczy nr (...) z dnia 8 lutego 2016 r. wydany przez Wójta Gminy Ł. uwzględniający podatek od nieruchomości w D. ul. A1 na rok 2016,

6. Akt notarialny repertorium (...) z dnia 27 października 1977 r. stwierdzający nabycie nieruchomości we wsi O. gmina C. przez T. B. M.,

7. Decyzję nr (...) Urzędu Gminy w C. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w O.,

8. Część projektu budowy zawierającą opis techniczny oraz rzut przyziemia budynku w O. opracowanego dla inwestora T. M.,

9. Plan sytuacyjny zagrody U.M. we wsi D., na którym ww. projektuje budowę domu mieszkalnego i obory z dnia 13 marca 1947 r.

10. Zezwolenie na budowę nr (...) z dnia (...) marca 1947 wydane przez Zarząd Gminy D. w Ł.,

11. Akt własności ziemi na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z dnia 4 listopada1971 r. świadczący o przekazaniu nieruchomości na ojca M. M.

Strażak wniósł również o dołączenie do sprawy przedstawionej w 2010 r. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez Zakład Nadzoru Budowlanego B K. B., dotyczącej budynku w D. - oświadczając jednocześnie, że od chwili sporządzenia ekspertyzy nie zostały poczynione żadne zmiany, a budynek nie spełnia podstawowych potrzeb socjalnych.

Strażak załączył także oświadczenie, które współwłaściciele nieruchomości w O. 6a złożyli w dniu 9 marca 2016 r. stwierdzając, iż M. M. wraz z żoną, córką oraz synem zajmują we wskazanej nieruchomości jeden pokój o powierzchni 13,86 m2 i stwierdzają, że nie wyrażają zgody na udostępnienie większej części budynku.

W dniu 10 marca 2016 r. strażak złożył również oświadczenie, w którym stwierdził, że posiadane przez mego nieruchomości znajdują się w miejscowościach pobliskich miejsca pełnienia służby.

W dniu (...) Komendant Powiatowy PSP w W. wydał decyzję (...) odmawiającą strażakowi przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w oświadczeniu mieszkaniowym z 15 lutego 2016 r. podane zostały sprzeczne informacje, bowiem strażak oświadczył jednocześnie, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, oraz że współmałżonek również nie posiada lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia w myśl ustawy o PSP a także, że od dnia 28 listopada 1979 r. zamieszkuje w O. 6a, w lokalu do którego tytuł prawny posiada. Organ wskazał, że zgodnie z treścią oświadczenia z dnia 10 marca 2016 r. posiadane przez strażaka nieruchomości znajdują się w miejscowościach pobliskich miejsca pełnienia służby w myśl z art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

W dniu 4 maja 2016 r. złożone zostało odwołanie od decyzji (...) odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Strażak podniósł w nim, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadniono posiadaniem przez niego tytułu prawnego do lokalu. Skarżący wskazał ponadto na fakty podnoszone i dowodzone przez niego w postępowaniu.

Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji i utrzymał ją w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 z późn. zm.) strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę.

Art. 78 z kolei stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa wart. 75 nie posiadają w miejscu pełnienia albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego oraz, że nie zachodzi przypadek określony wart. 82 ust. 5 - czyli okoliczność delegowania strażaka do innej miejscowości. Ust. 2 pkt 1 tego artykułu przewiduje, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia sądu, podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku. Uprawnienia do takiego równoważnika przysługują strażakowi w dacie wstąpienia do służby o ile istnieją przesłanki do otrzymania takiego równoważnika. W niniejszej sprawie zdaniem organu zebrany materiał dowodowy wskazuje, że strażak posiada tytuł prawny do domu, a właściwie do współwłasności w dwóch nieruchomościach. Okoliczności, że nie doszło do zniesienia współwłasności nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż należy pamiętać, że współwłasność jest sytuacją przejściową. Strażak załączył opinię rzeczoznawcy, z której wynika, że budynek położony w D. nie nadaje się do zamieszkania, ponieważ nie spełnia norm budowlanych. Skoro, więc budynek nie jest zamieszkały, ale jak wynika z opinii nadaje się do remontu to w ocenie organu strona winna podjąć działania, aby wyremontować budynek. Organ podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu o umownym dziale spadku czy postanowienia o zniesieniu współwłasności. Tak, więc w dacie wstąpienia do służby strona i członkowie jego rodziny mieli zagwarantowane prawo do lokalu mieszkalnego i mieli tytuł prawny do lokalu.

Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę do WSA w Łodzi. Powołując się na art. 74 i art. 76 ustawy PSP wskazał, iż nie posiada lokalu spełniającego normy w myśl tych artykułów zatem uważa, że należy mu się równoważnik za brak lokalu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, iż jest w posiadaniu (użytkuje) jednego pokoju o powierzchni 13.86 m2 w budynku mieszkalnym w O. i w tym pokoju zamieszkuje razem z żoną, synem i córką. Ma również udział we własności 1/8 części wymienionego budynku. Powierzchnia mieszkalna całego budynku wynosi 49.60 m2. Z powyższego wynika, że skarżący zajmuje więcej, niż mu się należy z tytułu udziału we współwłasności (art. 206 k.c.). Pozostałą część budynku zajmuje mama skarżącego i wykorzystuje jego brat na prowadzenie działalności gospodarczej. Posiadają oni pozostałe udziały we współwłasności.

Skarżący oświadczył, że jest w stanie poddać się oględzinom budynków mieszkalnych, jednocześnie informując, że takie oględziny były już przeprowadzone 26 lipca 2010 r. Od tamtej pory nic się nie zmieniło. Oględzin w 2016 r. nie przeprowadzono, zaś decyzję w sprawie wydano opierając się na oświadczeniach skarżącego. Od roku 2010 jedyną rzeczą jaka się zmieniła jest fakt, że 11 maja 2012 r. skarżącemu urodziła się córka. Fakt narodzin córki spowodował, iż w zajmowanym przez rodzinę skarżącego lokalu mieszkalnym o powierzchni 13,86 m2 na jedną osobę w rodzinie przypada 3,46 m2. Natomiast biorąc pod uwagę powierzchnię mieszkalną całego budynku która wynosi 49,60 m'. i jego prawny udział we współwłasności 1/8 części budynku, co stanowi 6.20 m2 powierzchni mieszkalnej to na jedną osobę w rodzinie przypada 1,55 m2 powierzchni mieszkalnej.

Skarżący poinformował, iż jego oświadczenie mieszkaniowe jest wypełnione zgodnie z prawdą i w myśl interpretacji ustawy o PSP. W ocenie skarżącego ustawodawca mówiąc o tytule prawnym do lokalu lub budynku miał na myśli taki tytuł prawny, który w legalnym przełożeniu na stan faktyczny powoduje posiadanie lokalu, zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe strażaka z uwzględnieniem obowiązujących norm (art. 74 ust. 2 ustawy o PSP). W przypadku skarżącego nie można mówić o posiadaniu takiego lokalu. Idąc za tokiem rozumowania podanym w uzasadnieniu decyzji można by przyjąć, że posiadanie tytułu własności do udziału np. 1/100 części tego budynku powodowało by uznanie, że strażak posiada tytuł prawny do mieszkania i jego potrzeby są zaspokojone. Według przepisów prawa ustawy o PSP, strażak nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem strażak posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to żeby otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego powiadającego normom powierzchni mieszkalnej.

Skarżący uważa, że oceny, czy strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, nie można dokonywać w oderwaniu od treści art. 74 ust. o PSP. Z artykułu tego wynika, iż lokal mieszkalny przysługuje strażakowi w służbie stałej i z założenia służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka i jego rodziny przez co najmniej cały okres pełnienia służby co daje stabilizację i pewność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem odpowiednim lokalem mieszkalnym w rozumieniu powołanego przepisu będzie lokal, który spełnia odpowiednie wymogi powierzchniowe, jest odpowiednio wyposażony w urządzenia mieszkalne i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Prawo strażaka do przydziału mieszkania zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia.

Ponadto skarżący wskazał, że w budynku mieszkalnym w D. ul. A 1 powierzchnia mieszkalna wynosi 56.64 m'. Do budynku tego posiada prawo w 1/4 części, czyli na skarżącego w domu w D. przypada 14.16 m', co również nie zaspokaja jego potrzeb mieszkaniowych. Dodatkowo budynek ten nie zapewnia podstawowych potrzeb socjalnych. Biorąc pod uwagę przysługującą mu łącznie powierzchnię w dwóch różnych budynkach, w których posiada udziały we własności, to wynosi ona 20.36 m2, z czego wynika, że na jednego członka rodziny przypada 5.09 m2, a więc poniżej obowiązującej normy. Takie łączenie powierzchni skarżący uważa jednak za nieracjonalne, ponieważ są one w dwóch różnych budynkach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu należy rozróżnić dwa odrębne pojęcia tj. niespełniania przez budynek potrzeb socjalnych skarżącego i wad technicznych niepozwalających na jego użytkowanie. Skoro budynek nie jest zamieszkały, ale nadaje się do remontu to strona winna podjąć działania, aby wyremontować budynek. Organ podkreślił, że od 2006 r. skarżący korzystał corocznie z równoważnika za remont lokalu (art. 77 ustawy o PSP). Skarżący pomimo, iż powyższy stan prawny trwa już od 2002 r. nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jego oraz jego rodziny, to jest dokonać umownego działu spadku czy sądowego zniesienia współwłasności czy też czynności faktycznych, które pozwoliłyby podnieść standard czy przywrócić stan faktyczny budynku pozwalający na jego zamieszkanie.

Ponadto w ocenie organu normy zaludnienia określone w art. 76 ustawy o PS nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Sama ustawa dopuszcza możliwość przydzielania lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia Tym samym dokonując wykładni pojęcia "lokalu mieszkalnego" w kontekście artykułu 78 ustawy należy mieć na uwadze nie tylko normy wskazane w art. 76 ust. 2 ale także ust. 4

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1)

uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c)

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2)

stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3)

stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ podatkowy naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 7,77 § 1,80,85 § 1 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 z późn. zm.) dalej u.P.S.P.

Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 wymienionej ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

W myśl art. 76 ust. 2 cytowanej ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 u.P.S.P. strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5.

W myśl art. 81 u.P.S.P. lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi:

1)

w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80;

2)

posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3)

którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4)

w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interpretacja art. 78 ust. 1 ustawy nie może opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu (czyli przy samodzielnym zastosowaniu wykładni językowej), ale musi być uzupełniona wykładnią celowościowa i systemową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1714/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11 - publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Innymi słowy, przepis art. 78 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako element instytucji prawnej, jaką stanowią uregulowania prawne odnoszące się do resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (strażaków).

Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do (przydziału) lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych.

W przypadku natomiast nie otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje pomoc finansowa realizowana w formie świadczeń pieniężnych, t.j.: 1/ prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 80 ustawy); a także 2/ prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 78 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne.

Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy.

Z tego powodu, skoro podstawowe uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Innymi słowy, prawo do zastępczej (subsydiarnej) formy realizacji potrzeb mieszkaniowych strażaka mianowanego na stałe z uwagi na nieposiadanie przez niego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - jakim jest prawo do równoważnika za brak lokalu - przysługuje tylko i wyłącznie, gdy w przypadku strażaka są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Należy zatem przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy).

Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego (lub jego małżonka) mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że sam fakt posiadania przez strażaka (jego małżonka) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (do czego prowadziłaby literalna wykładnia art. 78 ust. 1 ustawy) nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez strażaka (jego małżonka) lokal mieszkalny (lub dom) zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania przez strażaka obowiązków. Należy przyjąć, że potrzeby te są zaspokojone tylko wówczas, gdy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania), czy też z uwagi na przyjęte resortowe normy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom odpowiada liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o odmowie przyznania M.M. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przyczyną odmowy przyznania prawa do wymienionego świadczenia było to, że skarżący jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości a mianowicie w O. i w D. W związku z czym, w ocenie organów, ma on tytuł prawny do lokalu i nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Jeżeli chodzi o budynek mieszkalny w O. to M. M. jest współwłaścicielem w 1/8 (pozostałe udziały posiadają: T. M. - 5/8, R.M. - 1/8 i Ł. M. - 1/8). W budynku znajdują się 3 pokoje mieszkalne o łącznej powierzchni 49,60 m2.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach fakt posiadania domu (lokalu mieszkalnego) nie pozbawia automatycznie strażaka prawa do równoważnika za brak lokalu. Posiadanie "lokalu mieszkalnego" o jakim mowa w art. 78 ust. 1 u.P.S.P. dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną związaną z przysługującymi funkcjonariuszowi PSP normą zaludnienia. (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2011 r. w spr. I OSK 1715/11, wyroki WSA w Gdańsku z 2 lipca 2011 r. w spr. III SA/Gd 154/11 i z 26 listopada 2015 r. w spr. III SA/Gd 672/15, wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2011 r. w spr. III SA/Kr 808/10 i wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2013 r. w spr. III SA/Wa 2327/12).

W niniejszej sprawie rodzina skarżącego składa się z 4 osób a więc przysługuje jej norma zaludnienia w wysokości od 28 m2 do 40 m2. Budynek w O. ma 49,60 m2 powierzchni pokoi czyli teoretycznie odpowiada normie zaludnienia przysługującej M. M. Skarżący posiada jednak jedynie 1/8 udziału we współwłasności.

Kwestia jak należy ocenić okoliczność, że funkcjonariusz posiada udział we współwłasności domu (lokalu) była już wielokrotnie rozpatrywana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Problem ten przesądziła uchwała w składzie 7 sędziów NSA z 18 listopada 2009 r. w spr. I OPS 7/09 zgodnie z którą równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkania) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.).

Wymieniona uchwała dotyczy wprawdzie funkcjonariuszy Straży Granicznej lecz art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, jest niemal identyczny jak przepis art. 78 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. W związku z czym pogląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie do wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych w tym także do funkcjonariuszy PSP. Nie ma potrzeby powtarzania całej argumentacji przedstawionej w wymienionej uchwale. Istotne jest jedynie to, że nie ma znaczenia wielkość udziału funkcjonariusza we współwłasności domu (lokalu) lecz decydujące jest to jaką część domu stanowiącego współwłasność zajmuje funkcjonariusz. Może się bowiem zdarzyć, że funkcjonariusz posiada duży udział we współwłasności domu a zajmuje jedynie niewielką jego część (nie odpowiadającą wielkości jego udziału) jak i sytuacja odwrotna a mianowicie, że funkcjonariusz ma niewielki udział we współwłasności domu a zajmuje dużą jego część (przekraczającą wielkość jego udziału). W związku z czym istotne znaczenie ma to jaką część domu (lokalu) zajmuje funkcjonariusz.

W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że jego czteroosobowa rodzina zajmuje jeden pokój w domu w O. o powierzchni 13,86 m2 a więc nie posiada lokalu odpowiadającego przysługującej mu normie zaludnienia (28-40 m2). Pozostałe dwa pokoje zajmuje matka i brat. Obowiązkiem organu było sprawdzenie czy rodzina M. M. faktycznie zajmuje jedynie 1 pokój o powierzchni 13,86 m2. Organy tego jednak nie uczyniły. Nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący nie zebrały dowodów w sprawie. Nie wiadomo zatem czy skarżący zajmuje w domu w O. powierzchnię pokoi odpowiadającą przysługującej mu normie zaludnienia.

Odnośnie domu w D. to M. M. posiada 1/4 udziału we współwłasności (pozostałe udziały posiadają: T. M. - 1/4, R.M. - 1/4 i Ł. M. - 1/4). W budynku znajdują się 3 pokoje mieszkalne o łącznej powierzchni 56,64 m2. W ocenie skarżącego dom ten nie nadaje się do zamieszkania gdyż jest w złym stanie technicznym.

Należy zaznaczyć, że "posiadanie domu" o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.P.S.P. dotyczy takiego domu, który nadaje się do zamieszkania. Musi być to zatem dom znajdujący się w takim stanie technicznym, który umożliwia zamieszkanie w nim. Posiadanie przez funkcjonariusza PSP domu, którego stan techniczny nie pozwala na zamieszkanie w nim oznacza, że nie są zaspokojone jego potrzeby mieszkaniowe i w takiej sytuacji posiada on prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. (por. wyroki NSA z 8 lipca 2011 r. w spr., I OSK 266/11, z 24 grudnia 2011 r. w spr. I OSK 1714/11 i z 16 grudnia 2016 r. w spr. I OSK 1715/11 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 listopada 2015 r. w spr. III SA/Gd 672/15).

W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że dom w D. ze względu na zły stan techniczny nie nadaje się do zamieszkania. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna Zakładu Nadzoru Budowlanego B K.B. w W. z 16 września 2010 r. z której wynika, że dom nie nadaje się do zamieszkania. Wymaga on przeprowadzenia kapitalnego remontu. Brak jest instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, stolarka okienna i drzwiowa oraz instalacja elektryczna nadają się do wymiany. Tynki są zagrzybione zaś instalację centralnego ogrzewania stanowi 1 grzejnik. Opinia ta została sporządzona 6 lat temu. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy obecnie dom w D. nadaje się do za mieszkania a więc czy można uznać, że zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Organy administracji jednak tego nie uczyniły. Kwestia ta nie została wyjaśniona.

Należy zaznaczyć, iż nawet gdyby okazało się, że dom w D. nadaje się do zamieszkania to nie oznacza automatycznie, że M. M. nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu. Ponieważ dom ten jest współwłasnością czterech osób to istotne jest to czy rodzina skarżącego może korzystać z części domu odpowiadającej przysługującej jej normie zaludnienia (28-40 m2). Wymaga to uzgodnienia wszystkich współwłaścicieli domu. Zgodnie bowiem z treścią art. 206 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy pozostałych współwłaścicieli. Istotne jest zatem to czy jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na to aby jeden z nich (skarżący) mógł korzystać z części domu o powierzchni odpowiadającej normie zaludnienia.

Nie ma znaczenia okoliczność podniesiona w odpowiedzi na skargę, że M.M. może podjąć działania aby wyremontować dom w D. gdyż pobiera równoważnik pieniężny na remont lokalu. Kwestia ta pozostaje poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest to czy spełnione są przesłanki do przyznania skarżącemu prawa do równoważnika za brak lokalu a nie to jak M.M. wykorzystuje pobierany równoważnik na remont lokalu.

Nie ma również znaczenia okoliczność, ze skarżący pobiera równoważnik za remont lokalu. Faktem jest, że strażak nie może pobierać dwóch równoważników a mianowicie za remont i za brak lokalu mieszkalnego. Kwestię zbiegu uprawnień strażaka do dwóch równoważników reguluje art. 79 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organy administracji nie wyjaśniły jaką część domu w O. zajmuje skarżący i jego rodzina i czy część ta odpowiada przysługującej mu normie zaludnienia. Nie wyjaśniono także czy dom w D. nadaje się do zamieszkania. Organy administracji naruszyły zatem przepisy art. 7,77 § 1,80,85 § 1 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić czy rodzina skarżącego zajmuje w domu w O. powierzchnię odpowiadającą przysługującej normie zaludnienia (28-40 m2). Należy również wyjaśnić czy dom w D. naddaje się do zamieszkania a jeżeli tak to czy M. M. może korzystać z części powierzchni dopowiadającej normie zaludnienia. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.