Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106508

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 19 listopada 2020 r.
III SA/Łd 699/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska.

Sędziowie: WSA Ewa Alberciak, NSA Janusz Nowacki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) roku nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), zwanej dalej "u.s.u.s.", stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez K. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

9 marca 2020 r. K. K. zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek.

(...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wydał decyzję nr (...) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie 5 czerwca 2020 r., zatem czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 19 czerwca 2020 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony na Sali Obsługi Klienta w II Oddziale ZUS w Ł. 24 czerwca 2020 r. zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż od decyzji organu pierwszej instancji przysługiwało stronie prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzja z dnia (...) r. została doręczona K. K. 5 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, iż czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem w dniu 19 czerwca 2020 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskująca złożona w dniu 24 czerwca 2020 r., czyli z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia.

Dalej organ drugiej instancji podniósł, iż termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem ustawowym. Oznacza to, że nie może on być przedłużany, ani skracany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Upływ tego terminu organ musi uwzględnić z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła K. K. Skarżąca wskazała, iż 9 marca 2020 r. zwróciła się z prośbą do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. (...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr (...) odmawiającą umorzenia wnioskowanych należności. Dalej skarżąca wskazała, iż od ww. decyzji przysługiwało jej odwołanie w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego skorzysta, jednakże nastąpiło to z przekroczeniem ustawowego terminu (tj. 14 dni), co było wynikiem wielu spraw, jakimi się wtedy zajmowała. Następnie skarżąca wskazała, iż do dnia 15 kwietnia 2020 r. prowadziła działalność pozarolniczą i z tego tytułu podlegała obowiązkowi opłacania składek ZUS. W związku z nieopłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczanie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Prawniczych na koncie skarżącej powstały zaległości. Zaległości te były wynikiem ciężkiej sytuacji materialnej, w jakiej skarżąca się znajdowała i nie była w stanie opłacać tych należności. Skarżąca podniosła, iż prowadząc zakład fryzjerski, nie uzyskiwała na tyle wysokiego dochodu, by pogodzić finansowo koszty utrzymania zakładu oraz życia prywatnego. Wskazała, iż choruje na serce i na nadciśnienie i od lat jest pod stałą opieką lekarzy oraz od 2017 r. chorował mój mąż. Na koszty leczenia skarżąca przeznaczała wysokie sumy. Skarżąca wyjaśniła, iż ponieważ 3 marca 2020 r. zmarł jej mąż, 15 kwietnia 2020 r. zamknęła swoją działalność, gdyż nie przynosiła ona pożądanego dochodu.

Dalej wskazała, iż od sierpnia 2020 r. zmieniła się jej sytuacja materialna. Po śmierci męża zostało skarżącej na nowo naliczone świadczenie emerytalne, które wynosi 2159,24 zł. Od tej kwoty potrącana jest zaliczka na podatek w kwocie 156 zł oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 194.33 zł. Do wypłaty zostaje 1808,91 zł. Od powyższej kwoty, na mocy decyzji Komornika Sądowego przy SR w Z. z dnia 29 lipca 2020 r., zostanie skarżącej odciągane zadłużenie w kwocie 539.81 zł miesięcznie. Łączna kwota zadłużenia wynosi 27327.75 zł. Wartość tej kwoty ściąganej co miesiąc była na nowo ustalana i jest przyjęta najmniejsza z możliwych. Skarżąca wskazał, iż po odliczeniu zadłużenia, zostaje jej 1226.10 zł na życie. Strona nie posiada innych dochodów. Stałe wydatki związane z utrzymaniem to:

opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, woda, gaz, telefon, węgiel itp.) - ok 500 zł./miesiąc wyżywienie, środki higieniczne - ok 400 zł./miesiąc koszty leczenia - ok 300 zł./miesiąc. (w tym koszty podróży do placówek medycznych).

Łączna kwota podstawowych wydatków związanych z utrzymaniem skarżącej wynosi ok 1200 zł miesięcznie.

Następnie K. K. wyjaśniła, iż do grudnia 2019 r. spłacała regularnie raty z uprzednio obowiązującej umowy o rozłożenie na raty zaległości, w kwocie ok 150 zł miesięcznie. Ta kwota była dla skarżącej dopuszczalna. Niestety od stycznia 2020 r. wysokość raty opiewała na kwotę ok 750-800 zł, której niestety w żaden sposób skarżąca nie jest w stanie sprostać. Dlatego też skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Skarżąca wskazała nadto, iż biorąc pod uwagę pierwszą przesłankę umorzenia należności, jaką jest całkowita nieściągalność, w ocenie skarżącej spełniła ona warunek traktujący o tym, że jako dłużnik zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej i nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności i jednocześnie nie można przenieść tej odpowiedzialności na małżonka, ani następców prawnych skarżącej. Skarżąca ma syna, który od lat przebywa za granicą i w wyniku różnych sytuacji rodzinnych, nie ma z nim kontaktu. W ocenie skarżącej również druga przesłanka warunkująca umorzenie należności, którą jest trudna sytuacja finansowa i rodzinna, u skarżącej znajduje zastosowanie. Zdaniem strony opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym potrzeb związanych ze zdrowiem. Skarżąca wskazała, iż podeszły wiek oraz towarzyszące choroby, odbierają jej możliwość uzyskania dodatkowego dochodu oraz polepszenia sytuacji materialnej.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wniosła o umorzenie należności, które na dzień 24 sierpnia 2020 r. wyniosły łącznie 18767.23 zł ewentualnie o wymierzenie nowych rat w jak najniższej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Decyzją Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. z dnia (...) nr (...), stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z dnia (...) r. nr (...) odmawiającej skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 17 500, 48 zł.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, dalej "u.s.u.s.").

Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Mając na uwadze treść powyższych regulacji należy wskazać, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zgodnie z art. 134 k.p.a.

Jak stanowi natomiast art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

Należy podnieść, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, LEX nr 2748549).

Należy również podkreślić, że tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego po upływie ustawowego terminu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4).

W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w Ł. zasadnie stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. na decyzję tego organu z dnia (...) r. nr (...), wniesiony został z uchybieniem terminu.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzja organu, co do której skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, doręczona została skutecznie skarżącej w dniu 5 czerwca 2020 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Zatem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak słusznie podniósł organ drugiej instancji, upłynął w dniu 19 czerwca 2020 r. Dodać trzeba, że z decyzji doręczonej skarżącej w dniu 5 czerwca 2020 r. wynika, iż strona została skutecznie pouczona o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dnialbo skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Tym samym składając przedmiotowy wniosek dopiero w dniu 24 czerwca 2020 r. (k. 75 akt administracyjnych) skarżąca uchybiła powyższemu terminowi. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. stwierdził, iż wniosek K. K. z dnia 24 czerwca 2020 r., został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. Należy również zwrócić uwagę, że w analizowanym przypadku skarżąca nie zwróciła się do organu z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Co więcej z treści skargi K. K. jednoznacznie wynika, iż skarżąca jest świadoma, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, został złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

Jak już wyżej wskazano, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Warunkiem wydania takiego postanowienia (decyzji) jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję (postanowienie) wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe, co w niniejszej sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości.

Konsekwencje uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są takie, że powodują zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Jak już wyżej zaakcentowano - jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia (decyzji) o uchybieniu terminu. Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W związku z powyższym, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w Ł. był zobowiązany stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) r. nr (...).

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przywołane powyżej regulacje prawne, orzekając o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Postanowienie organu nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może zostać rozpoznany. Z tego względu merytoryczne zarzuty wniosku skarżącej nie mogły zostać przez organ rozpatrzone.

Odpowiadając na argumentację i wnioski skargi, które szeroko odnoszą się do sytuacji materialnej i życiowej skarżącej należy jeszcze raz podnieść, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie była decyzja o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i posiada walor ostateczności. W ramach związania wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie był władny do badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

e.o.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.