III SA/Łd 452/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2715312

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2019 r. III SA/Łd 452/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.).

Sędziowie: NSA Janusz Furmanek, WSA Krzysztof Szczygielski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpoznaniu odwołania S. B. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. (...) z dnia (...) w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) nr 0090-65120-0090-00002385/17, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek S. B. o przyznanie m.in. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - zwanej dalej płatnością ONW na rok 2017. Strona ubiegała się o przyznanie płatności do powierzchni działki rolnej A TUZ (powierzchnia 113,65 ha) położonej na działce ewidencyjnej m 33/4, położonej w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...). Na załączniku graficznym strona oznaczyła położenie działki rolnej.

W trakcie przeprowadzania kontroli wniosku wystąpiło podejrzenie, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki do uzyskania płatności. W związku z powyższym, analizie poddane zostały również wnioski o przyznanie płatności następujących producentów:

1. A. B., zam. A 28, 97 - 545 G. - brata strony, który we wniosku zadeklarował następujące działki ewidencyjne: - nr 79/12, położona w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...) - powierzchnia kwalifikującego się hektara ogółem 82,50 ha - powierzchnia gruntów ornych ogółem, w tym niezgłoszonych do płatności 0,00 ha,

- nr 430, położona w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...) - powierzchnia kwalifikującego się hektara ogółem 36,50 ha - powierzchnia gruntów ornych ogółem, w tym niezgłoszonych do płatności 0,00 ha,

2. M. B., zam. B 8, 97 - 515 M., który we wniosku zadeklarował działkę ewidencyjną nr 432, położoną w woj. (...), powiecie (...), gminie (...) obrębie (...) - powierzchnia kwalifikującego się hektara ogółem 48,95 ha - powierzchnia gruntów ornych ogółem, w tym niezgłoszonych do płatności 0,00 ha.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r. organ wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów, mogących potwierdzić użytkowanie przez nią gruntów rolnych, zadeklarowanych we wniosku.

W odpowiedzi na niniejsze wezwanie, dnia 23 kwietnia 2018 r. strona złożyła oświadczenie, w którym wskazała świadków: G. J., Z. J., W. S., którzy mogą potwierdzić, iż jest ona użytkownikiem działki ewidencyjnej m 33/4. Do przedmiotowego pisma dołączyła: oświadczenia W. S. (eksperta przyrodniczego), że w gospodarstwie S. B. przeprowadził inwentaryzację siedliska przyrodniczego położonego na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach wariantu 4.5 i że zlecenie wykonania ekspertyzy otrzymał od S. B., rachunek za wykonanie dokumentacji przyrodniczej, umowę na wykonane dokumentacji przyrodniczej, umowę użyczenia bydła, protokół zdawczo - odbiorczy gruntu rolnego z 15 marca 2017 r. podpisany przez wydzierżawiającego grunt rolny A. B. i S. B. jako dzierżawcę, umowę użyczenia maszyn do obsługi gospodarstwa rolnego zawartą między S. B. a Z. J. w zamian za przekazanie siana z łąk, zaświadczenie o posiadanym rachunku bankowym, fakturę numer 01/2017 na kwotę 4999,86 zł wystawioną przez S. B. Z. J. za 50 ton siana, umowę dzierżawy 116,64 ha gruntu rolnego oznaczonego jako "Ł - Łąki trwałe" zawartą 10 stycznia 2017 r. między A. B. a S. B. na 15 lat za roczny czynsz dzierżawny 20 000 zł płatny z dołu do końca roku kalendarzowego, dokumentację przyrodniczą siedliskową na potrzeby PROW 2014 - 2020, rejestr działalności rolnośrodowiskowej, plan działalności rolnośrodowiskowej ekologicznej, wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 wraz z materiałem graficznym, informację zawierającą wymogi określone przez eksperta przyrodniczego.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Kierownika Biura S. - D. w S. o przesłuchanie w charakterze świadków osób wskazanych w oświadczeniach Producentów (producentów odnośnie których wystąpiło podejrzenie, że stworzyli sztuczne warunki). W. S. nie odebrał dwukrotnie awizowanego wezwania i nie stawił się na przesłuchanie.

W dniu 28 czerwca 2018 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. przesłuchano w charakterze świadków przy udziale stron, w tym Skarżącej, Z. J., G. J. i R. J. celem ustalenia stanu faktycznego użytkowania rolniczego (posiadania), zadeklarowanych we wnioskach na rok 2017 gruntów rolnych przez ww. Producentów.

Dnia 9 lipca 2018 r., przy udziale S. B., w charakterze świadka przesłuchany został T. K. - doradca rolnośrodowiskowy w Powiatowym Zespole Doradztwa Rolniczego R.

W dniu 3 sierpnia 2018 r., w charakterze świadka przesłuchany został W. S. - ekspert przyrodniczy (PROW 2014 - 2020), którego przedmiotem także było potwierdzenie faktycznego użytkowania (posiadania) powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej m 33/4, położonej w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...). Przesłuchanie odbyło się w obecności S. B.

W dniu 30 sierpnia 2018 r. w charakterze strony przesłuchano skarżącą, która wyjaśniła, że brat zaproponował jej wydzierżawienie działki. Ponieważ zakończyła działalność gospodarczą, przyjęła jego propozycję i została rolnikiem. Działalność rolnicza nie jest jej głównym zajęciem, gdyż na pełnym etacie pracuje w firmie brata. W czasie pracy wykonuje telefony zlecając prace agrotechniczne. Nie potrafi oszacować ile czasu zajmuje jej prowadzenie gospodarstwa - tylko zleca wykonanie prac i dogląda czy zostały poprawnie wykonane. Na działce przebywa kilkanaście razy w roku. Nie potrafiła odpowiedzieć dlaczego brat nie wydzierżawił jej całego swojego ok-300 ha gospodarstwa. Cena siana podana na fakturze wynikała z tego jakie były ceny w tym czasie na rynku. Postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. organ, działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a, dołączył do akt sprawy kopie oświadczeń oraz protokołów z przesłuchania świadków z dnia 28 czerwca 2018 r.

W dniu 11 października 2018 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącej płatności ONW. Powodem odmowy przyznania ww. płatności było stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik podniósł zarzuty w zakresie oceny materiału dowodowego, w zakresie błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Pełnomocnik wniósł o załączenie do akt sprawy uprawnień T. K. do pełnienia funkcji doradcy rolnośrodowiskowego; o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. mapy nieruchomości na okoliczność potwierdzenia, że poszczególne grunty należą do odrębnych gospodarstw oddzielonych drogami, a każde ma swoją odrębną siedzibę; o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka T. K. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania; o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania; o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

W dniu 11 marca 2019 r. organ odwoławczy wydał postanowienie o dołączeniu do akt sprawy: wniosku o przyznanie płatności złożonego przez A. B. w dniu 10 maja 2017 r. wraz z załącznikami graficznymi (2 szt.), protokołu z wyjaśnień A. B. z dnia 7 września 2018 r.,wniosku o przyznanie płatności złożonego przez M. B. w dniu 9 maja 2017 r. wraz z załącznikiem graficznym, protokołu z wyjaśnień M. B. z dnia 7 września 2018 r.

Organ wskazał, że z treści dokumentów wynika, że A. B. jest właścicielem działek: 33/4,432, 79/12, 430, 432 zakupionych około 2015 r., oddalonych od jego miejsca zamieszkania o około 400 km Zakupił łąki w celu ich wydzierżawienia. W 2016 r. A. B. sam wnioskował o płatności, a w 2017 r. ubiegał się o płatność tylko do działek 79/12, 430 (nie mógł znaleźć dzierżawcy), natomiast pozostałe działki wydzierżawił siostrze - S. B. (działka 33/4), zaufanemu pracownikowi - M. B. (działka 432). Raz, na początku był na działkach z S. B. i M. B. Wniosek wypełniał T. K. Ekspertyzę przyrodniczą wykonał W. S., jej koszt wyniósł około 1000 zł. Gospodarstwo prowadzili Panowie J. z polecenia poprzedniego właściciela nieruchomości. A. B. doglądał, czy wszystko jest prawidłowo zrobione.

Z treści dokumentów dotyczących M. B. wynika, że pracodawca - A. B. zaproponował, że wydzierżawi mu działkę 432. Działka jest oddalona około 400 km od miejsca zamieszkania M. B. Panowie J. kosili trawę i wypasali na niej zwierzęta. Wniosek pomagał wypełnić T. K., nieodpłatnie. Koszt umowy dzierżawy wynosi 26.000 zł, z czego zapłacił 10.000 zł w ciągu 2-3 dni od podpisania umowy dzierżawy (przelew bankowy, w aktach sprawy brak potwierdzenia). M. B. średnio raz w miesiącu był na działce. Koszt prowadzenia działalności do końca 2017 r. ocenił na 17.000 zł (wypłacony czynsz zaliczkowy, koszt dojazdów do działki, rachunek eksperta przyrodniczego). M. B. wskazał, że działka A. B. sąsiaduje z jego działką, jest wspólna droga dojazdowa. Działkę pokazał mu A. B.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zgodnie z § 2 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2010 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364) płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ust. 3 stanowi, że płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha (...).

Organ odwołał się do treści art. 4 ust. 1 pkt a, pkt c rozporządzenia WE nr 1307/2013.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca formalnie jest rolnikiem. Strona ma własny numer ewidencyjny, konto bankowe i tytuł prawny (dzierżawca) do działki ewidencyjnej nr 33/4 o powierzchni 113,65 ha, która stanowi jej gospodarstwo rolne (por. ewidencja producentów, umowa dzierżawy). Formalnie grunt ten użytkuje Z. J. na zlecenie strony, w zamian za zebrane płody, tj. trawę i siano, jak również kupuje od niej nadwyżki siana (por. umowa użyczenia maszyn do obsługi gospodarstwa, umowa użyczenia bydła, faktura sprzedaży siana). Grunty deklarowane do płatności były użytkowane rolniczo w 2017 r., działania agrarne nie miały charakteru incydentalnego, były wykonywane regularnie przez Z. J. (panów J.) na zlecenie strony. Strona formalnie spełniła warunki przyznania płatności określone w ww. przepisach § 2, § 3 Rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 pkt a, pkt b, pkt c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Organ nie dysponuje dowodem, który pozwoliłby przyjąć tezę przeciwną.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym stworzone zostały sztucznie warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym, środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ustanowionymi w rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia środki muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Organ wskazał, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisom prawa, które miałyby w rzeczywistym stanie rzeczy zastosowanie zgodnie z celami płatności, ale przepisom prawa "korzystniejszym" dla podmiotu/podmiotów kreującemu/kreującym te sztuczne warunki.

Celem płatności ONW jest rekompensowanie rolnikom utraty dochodów i ponoszenia dodatkowych wydatków w związku z gospodarowaniem w niekorzystnych warunkach a stworzony w tym celu system płatności preferuje mniejsze gospodarstwa, co ma na celu przeciwdziałanie kumulacji środków w dużych gospodarstwach, a także zachęcenie rolników do propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W tym celu ustanowiony został degresywny system stawek płatności, które to stawki ulegają zmniejszeniu wraz z wielkością areału gospodarstwa. Zgodnie z § 2 ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, przy zastrzeżeniu, że przyznawana jest w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha. Uzasadnienie degresywności wynika z realizacji zasady równoważonego rozwoju obszarów wiejskich. W wielkotowarowych gospodarstwach, charakteryzujących się lepszą organizacją i wydajnością pracy oraz lepszym usprzętowieniem, a w konsekwencji wyższymi dochodami, ujawnia się tzw. efekt skali. W związku z tym ponoszone koszty ogólne, zwłaszcza związane z produkcją roślinną, w przeliczeniu na jednostkę powierzchni maleją wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa już od poziomu 10 ha użytków rolnych. Zatem większe gospodarstwa uzyskują dodatkową korzyść w postaci efektu skali, przez co nagradzanie takich gospodarstw także większą kwotą płatności rolno środowiskowej lub ONW jest niezgodne z ideą zrównoważonego rozwoju i wywołać może rozwarstwienie społeczne.

Organ odwołał się do rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na tle wskazanych powyżej przepisów. W motywach wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Trybunał wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia dwóch elementów: obiektywnego i subiektywnego:

1) Należy rozważyć wystąpienie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2) Należy rozważyć wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

W drodze szerokiej analogii kwestię tę na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 należy rozumieć podobnie.

Przystępując do analizy art. 60 rozporządzenia 1306/2013, organ wyjaśnił, że mimo, że stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie skarżącej, to dla wykazania istoty sprawy konieczne jest przedstawienie tej osoby w łącznym powiązaniu z pozostałymi dwoma osobami: A., B. i M. B., które również w tym samym roku kalendarzowym (2017) ubiegały się o płatności.

Działka ewidencyjna nr 33/4 położona w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...) o powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem 113,65 ha była deklarowana w 2016 r. przez A. B., jej właściciela, do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2007-2013), w 2017 r. była deklarowana przez S. B. - dzierżawcę, siostrę A. B., zatrudnioną w jego firmie, do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2014-2020).

Działka ewidencyjna nr 432 położona w woj. (...), powiecie (...) gminie (...), o powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem 48,95 ha była deklarowana w 2016 r. przez A. B., jej właściciela, do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2007-2013), w 2017 r. była deklarowana przez M. B. - dzierżawcę, zatrudnionego w firmie A. B., do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2014-2020).

Działka ewidencyjna nr 79/12 położona w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), o powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem 82,50 ha była deklarowana w 2016 r. do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2007-2013) przez A. B., właściciela, w 2017 r. była deklarowana do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2014-2020) przez A. B., jej właściciela.

Działka ewidencyjna nr 430 położona w woj. (...), powiecie (...), gminie (...), o powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem 36,50 ha była deklarowana w 2016 r. do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2007-2013) przez A. B. (właściciela), a w 2017 r. była deklarowana do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, rolno środowiskowych (PROW 2014-2020) przez A. B., jej właściciela.

Grunty deklarowane w 2016 r. przez A. B. o łącznej powierzchni 284,06 ha trwałych użytków zielonych, zostały zatem rozdzielone w 2017 r. na trzy kompleksy:

- 113,65 ha - działka ewidencyjna nr 34/4 deklarowana przez S. B.,

- 48,95 ha - działka ewidencyjna nr 432 deklarowana przez M. B.,

- 119 ha - działki ewidencyjne nr 79/12, 430 deklarowane przez A. B.

Wskazane osoby powiązane są ze sobą rodzinnie i zawodowo. S. B. jest siostrą A. B., zarówno S. B., jak i M. B. pracują w firmie A. B.

Organ stwierdził, że wszystkie ww. działki ewidencyjne stanowią jeden kompleks trwałych użytków zielonych, działki przylegają do siebie (por. wydruk ortofotomapy, działka 430 przylega do 432, ta przylega do działki 33/4, ta zaś przylega do działki 79/12). Łączna różnica pomiędzy potencjalną wysokością płatności OB, ONW, PRŚ na 2017 r., jaką otrzymałyby wszystkie trzy ww. osoby, a wysokością płatności OB, ONW, PRŚ, jaką otrzymałby A. B., gdyby sam zadeklarował w 2017 r. wszystkie działki, wynosi 107.759,36 zł.

Znajduje to potwierdzenie w poniższych wyliczeniach: 1) gdyby o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 wystąpił jedynie A. B. i zadeklarował do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 281,43 ha (przy uwzględnieniu powierzchni stwierdzonej dla poszczególnych wniosków złożonych w 2017 r.: 113,48 ha, 48,95 ha, 119,00 ha) jego hipotetczyny dochód z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyniósłby łącznie 219.584,90 zł (JPO 129.888,06 zł, zazielenienie 54.002,57 zł, redystrybucyjna 14.338,62 zł, młody rolnik 10741,00 zł - współczynnik korygujący 2.632,22 zł, + zwrot dyscypliny finansowej 2.505,87 zł)

Hipotetyczny łączny dochód S. B.; M. B., A. B. jest wyższy o 54.646.72 zł i wynosi 274.231,62 zł.

* S. B. otrzymałaby hipotetycznie łącznie 102.994,16 zł, przy uwzględnieniu powierzchni stwierdzonej 113,48 ha (JPO 52.376,70 zł, Zazielenienie 35.152,69 zł, Redystrybucyjna 4779,54 zł, młody rolnik 10741,00 zł współczynnik korygujący 1161,89 zł, + zwrot dyscypliny finansowej 1.106,12 zł)

* M. B. otrzymałaby hipotetycznie łącznie 53.253,39 zł, przy uwzględnieniu powierzchni 48,95 ha (JPO 22.592,87 zł, Zazielenienie 15.163,24 zł, Redystrybucyjna 4779,54 zł, młody rolnik 10741,00 zł - współczynnik korygujący 470,96 zł, + zwrot dyscypliny finansowej 448,35 zł).

* A. B. otrzymałaby hipotetycznie łącznie 117.984.07 zł przy uwzględnieniu powierzchni 119 ha (JPO 54.918,50 zł, Zazielenienie 36.862,63 zł, Redystrybucyjna 4779,54 zł, młody rolnik 10741,00 zł - współczynnik korygujący 1.22,91 zł, + zwrot dyscypliny finansowej 1.162,31 zł).

2) gdyby o płatność ONW na rok 2017 wystąpił jedynie A. B. i zadeklarował do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 281,43 ha (przy uwzględnieniu powierzchni stwierdzonej dla poszczególnych wniosków złożonych w 2017 r.: 113,48 ha, 48,95 ha, 119,00 ha)jego hipotetyczny dochód z tej płatności wyniósłby 7.831,25 zł (25 ha x 179 zł/ha + 25 ha x 179 zł/ ha (2 + 25 ha x 179 zł/ha) 4, przy zastrzeżeniu, że płatność ONW przysługuje do powierzchni nie większej, niż 75 ha, przy czym do 25 ha w wysokości 100% stawki, od 25 ha do 50 ha w wysokości 50% stawki, od 50 ha do 75 ha w wysokości 25% stawki).

Hipotetyczny łączny dochód S. B.; M. B., A. B. jest wyższy o 15.662,50 zł i wynosi trzykrotność ww. kwoty, tj. 23.493,75 zł:

* S. B. otrzymałaby hipotetycznie 7.831.25 zł.

* M. B. otrzymałaby hipotetycznie 7.831,25 zł,

* A. B. otrzymałaby hipotetycznie 7.831,25 zł.

3) gdyby o płatność PRŚ (PROW 2014-2020) na rok 2017 wystąpił jedynie A. B. i zadeklarował do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 281,43 ha (przy uwzględnieniu powierzchni stwierdzonej dla poszczególnych wniosków złożonych w 2017 r.: 113,48 ha, 48,95 ha, 119,00 ha) jego hipotetyczny dochód z tej płatności wyniósłby 199.118,21 zł (50 ha x 1083 zł/ha + 75% z 50 ha x 1083 zł/ha + 60% z 181,43 ha x 1083 zł/ha; przy zastrzeżeniu, że płatność w ramach pakietu 4.5 PROW 2014-2020przysługuje do 50 ha w wysokości 100%stawki, od 50 ha do 100 ha w wysokości50% stawki, powyżej 100 ha w wysokości60% stawki).

Hipotetyczny łączny dochód S. B.; M. B., A. B. jest wyższy o 37.450.14 zł i wynosi 236.568.35 zł:

* S. B. otrzymałaby hipotetycznie89.984.30 zł.

* M. B. otrzymałaby hipotetycznie 53.012.85 zł.

* A. B. otrzymałaby hipotetycznie 93.571.20 zł.

Organ wyjaśnił, że w odwołaniu pełnomocnik wniósł o załączenie do akt sprawy uprawnień T. K. do pełnienia funkcji doradcy rolnośrodowiskowego oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka T. K. i zeznań strony S. B. oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na potwierdzenie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu odwołania. Na dowód tego, że działki stanowią odrębne gospodarstwa pełnomocnik dołączył wydruk z geoportalu mapy przedstawiającej fragment (część) działki 432 i 33/4.

Odnosząc się do powyższego Dyrektor ARiMR wskazał, że nie kwestionuje uprawnień T. K. do pełnienia funkcji doradcy rolnośrodowiskowego w Powiatowym Zespole Doradztwa Rolniczego R. Z tego względu wniosek dowodowy pełnomocnika nie został uwzględniony. Zeznania zostały odebrane od T. K. w dniu 9 lipca 2018 r. w obecności strony. Strona nie wniosła uwag do jego zeznań. Z tego względu wniosek dowodowy pełnomocnika dotyczący ponownego przesłuchania ww. osoby w charakterze świadka nie został uwzględniony. Dodać również należy, że zeznania świadka zostały dołączone do akt sprawy (por. postanowienie z dnia 17 września 2018 r.). Świadek - T. K. zeznał, że sporządzał ekspertyzy, plany rolnośrodowiskowe i opracowywał wnioski dla wszystkich trzech producentów. Świadek zeznał, że nigdy na działkach nie był. Nie podejrzewał, że przygotowanie tych dokumentów służy wykreowaniu sztucznych warunków przyznania płatności, co w jego mniemaniu znajduje potwierdzenie w tym, że działki były duże, na jednej mapie była jedna działka - (...) Plany te dotyczyły działek położonych w tych samych gminach, w województwie (...). Były to duże działki, na jednej mapie była jedna działka i trudno stwierdzić ich wzajemne położenie. Gdyby rok wcześniej był wniosek elektroniczny, wówczas takie położenie można byłoby określić.

Organ wskazał, że z zeznań świadka W. S. wynika, że skarżąca zleciła mu ekspertyzę działki 33/4, którą wykonał. Świadek wyjaśnił m.in., że w tym samym czasie, w 2016 r. wykonywał również ekspertyzy dla A. B. i M. B. Był również na ich działkach. Stwierdził, że to jest jeden kompleks łąk, jeden obszar. Z każdą z tych osób rozmawiał indywidualnie. Na każdej z tych działek zbierał odrębny materiał, posługiwał się mapami i urządzeniem GPS, stąd bez wątpienia rozróżnia, która działka gdzie jest położona i przez kogo użytkowana. Te działki nie są ogrodzone, są jakieś punkty odniesienia, ale dla laika trudne byłoby rozróżnienie gdzie są granice, jest to duży kompleks łąk.

Organ porównując treść zeznań obu świadków, stwierdził, że zeznania W. S. przeważają nad zeznaniami T. K., z tego względu, że W. S. był na gruntach wszystkich trzech producentów, natomiast T. K. widział te działki jedynie na mapie. Ponadto, organ zakwestionował wiarygodność zeznań złożonych przez T. K. odnośnie tego, że nie wiedział, że działki sąsiadują ze sobą. Na załączniku graficznym dołączonym do wniosku S. B. wyraźnie widać bowiem położenie zarówno działki 33/4 deklarowanej przez stronę, jak i przylegającej do niej działki 79/12 deklarowanej przez A. B. oraz 432 deklarowanej przez M. B. Na załączniku dołączonym do wniosku M. B. wyraźnie widać położenie deklarowanej przez niego działki 432, jak i przylegającej do niej działki 33/4 deklarowanej przez S. B. Na załączniku (1/2) dołączonym do wniosku A. B. wyraźnie widać położenie deklarowanej przez niego działki 79/12, jak i przylegającej do niej działki 33/4 deklarowanej przez S. B. Świadek poświadczył nieprawdę, twierdząc, że tylko gdyby składał wniosek w formie elektronicznej, mógłby określić ich wzajemne położenie. Po pierwsze graniczenie działek ze sobą wynika z samych załączników graficznych, po drugie, świadek jako pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego posiada wiedzę i możliwości pozwalające na wizualizację działek na ortofotomapach, choćby przy wykorzystaniu geoportalu.

Do odwołania pełnomocnik dołączył wydruk mapy (z geoportalu) przedstawiającej część działek 432 i 33/4. W części granicy administracyjnej tych działek oznaczony został przebieg drogi. Organ wskazał, że ten sam załącznik został dołączony do pozostałych odwołań w sprawach OB i ONW skarżącej, a także dołączony do wszystkich odwołań złożonych przez A. B. i M. B. (OB, ONW, PRŚ). Organ zwrócił uwagę, że strony nie potrafiły prawidłowo wskazać położenia działki 432 na załączniku dołączonym do odwołania. Działka 432 jest wpisana w niewłaściwym miejscu, w miejscu, w którym położona jest sąsiadująca z nią działka 430. Organ nie kwestionuje natomiast tego, że działki 430, 432 od działki 33/4 na części swej długości rozdzielone są drogą. Pełnomocnik nie dołączył natomiast mapy, na której oznaczone byłyby jakieś inne wyraźne granice pomiędzy działkami. Opierając się na ortofotomapach organ stwierdził, że takie wyraźne granice pomiędzy działkami ewidencyjnymi nie istnieją. Widoczne są jedynie pewne punkty odniesienia na poszczególnych działkach, które pozwalają dopasować numer działki do danego fragmentu kompleksu TUZ ale nie pozwalają określić wyraźnych granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi.

Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że świadek Z. J. w dniu 28 czerwca 2018 r. zeznał, że działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie, i że świadczył "kompleksowe usługi" na rzecz wszystkich trzech osób, tj. użyczał maszyn do obsługi jak wskazał "gospodarstwa rolnego ", użyczał bydła i koni, co stanowiło wyrównanie kosztów pozyskanych z łąk trawy i siana. Dokonał też zakupu nadwyżek siana, za które zapłacił gotówką (por. faktura m (...) z dnia (...) r.). Wskazał, że strony są młodymi rolnikami, korzystają jego z pomocy i wiedzy oraz pomocy i wiedzy G. J. i R. J. Nie mają też takiego sprzętu. Świadek zeznał, że prace wykonywał w terminie wskazanym przez strony.

Świadek G. J. w dniu 28 czerwca 2018 r. zeznał, że prace na działkach wykonywane były na zlecenie stron, terminy prac pilnowane były przez Z. J., G. J., R. J. po zasięgnięciu informacji od stron. Świadek zeznał, że widział strony na działkach przed i po koszeniu, oraz że interesują się stanem tych działek.

Organ wskazał też na zeznania skarżącej, że brat i zarazem pracodawca - A. B. wydzierżawił jej działkę 33/4, i że prowadzenie gospodarstwa nie zajmowało jej dużo czasu, kilkanaście razy w roku doglądała działki, telefonicznie zlecała wykonanie zabiegów agrotechnicznych Z. J.

W ocenie organu z wyjaśnień A. B. z dnia 7 września 2018 r. wynika, że zakupił grunty docelowo z zamiarem ich wydzierżawienia i pozyskiwania z nich stałego dochodu. Umowy użyczenia bydła zawarte pomiędzy S. B. a Z. J., A. B. a Z. J., M. B. a Z. J. zostały sporządzone zostały w oparciu o ten sam wzór.

Umowy użyczenia maszyn zawarte pomiędzy S. B. a Z. J., A. B. a Z. J., M. B. a Z. J., faktura za sprzedaż siana przez S. B. Z.J., faktura za sprzedaż siana przez A. B. Z. J., zostały sporządzone w oparciu o te same wzory dokumentów. Organ zauważył przy tym, że S. B. wyjaśniła, iż zbieżność ceny jednostkowej hektara siana wynikała z wartości rynkowej, zaś A. B. wyjaśnił, że taką wartość wynegocjowano ze Z. J.

Zestawiając treść tych zeznań organ stwierdził, że są spójne, poza wyjaśnieniem sposobu określenia na fakturach ceny jednostkowej za hektar siana. Z zeznań strony nie wynika, aby ponosiła koszty prowadzonej działalności. Z umowy dzierżawy wynika, że powinna zapłacić 20.000 zł A. B., w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego dokonanie tej opłaty. Nie ma również potwierdzenia dokonania opłaty za sporządzenie dokumentacji przyrodniczej. Z akt sprawy wynika, że jedyny dochód z prowadzenia działalności, jaki uzyskała S. B., to dochód ze sprzedaży Z. J. siana o wartości 4.999,86 zł (faktura nr (...)). Brak jest natomiast dowodu potwierdzającego faktyczne uzyskanie tego dochodu. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Organ wyjaśnił, że S. B., A. B. i M. B. zamieszkują w dużym oddaleniu od działki zgłoszonej do płatności, tj. zamieszkują w województwie łódzkim, nieruchomości rolne są natomiast położone w województwie (...), około 400 km od ich miejsca zamieszkania. Wskazane osoby nie posiadają zaplecza technicznego (parku maszynowego), które umożliwiałoby im utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy. Wskazane osoby nie są hodowcami zwierząt - nie posiadają zwierząt, które mogłyby wypasać, czy karmić trawą bądź sianem zebranym z łąk o tak dużym areale. Wskazane osoby nie prowadzą działalności, której jednym z celów byłaby sprzedaż płodów (trawy, siana), czyli działanie nakierowane na osiągnięcie zysku. Cały plon z działek deklarowanych przez S. B., A. B. i M. B. zebrał Z. J. Wskazane osoby podejmowały jedynie działania polegające na złożeniu wniosku, opracowaniu planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzenia ekspertyzy przyrodniczej na potrzeby uzyskania płatności. S. B., A. B. i M. B. wykazali, że zarządzali nieruchomością przez telefon, konsultując się ze Z. J., jako jedyną osobą zorientowaną w tym, jakie prace i w jakim terminie należy wykonać na gruntach. Sprawdzali też w terenie, czy zlecone prace zostały wykonane.

W tym miejscu organ dodał, że skarżąca złożyła wyjaśnienia wyczerpujące temat stworzenia sztucznych warunków (por. wyjaśnienia z dnia 30 sierpnia 2018 r.). Z tego względu wniosek dowodowy pełnomocnika dotyczący ponownego odebrania wyjaśnień od ww. osoby nie został uwzględniony.

Pełnomocnik wniósł o ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ale nie wskazał kogo organ pominął w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy jakiego wniosku dowodowego strony nie uwzględnił. Z uwagi na to, że w sprawie zostały odebrane wyjaśnienia od wszystkich trzech producentów, tj. S. B., A. B., M. B. oraz przesłuchano świadków, tj. Z. J., G. J., T. K., W. S., uznano, że zgromadzone dowody pozwalają ocenić wzajemne powiązania pomiędzy tymi osobami, ustalić kto faktycznie grunt użytkował a kto formalnie gruntem zarządzał, jak również ocenić charakter spornej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż nie ma potrzeby konfrontowania wyjaśnień stron i zeznań świadków.

Sformułowane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania zaaprobowanych przez organ odwoławczy ustaleń organu I instancji, a właściwie wniosków, że strona tworząc (wspólnie z innymi osobami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Podkreślono, że pełnomocnik kwestionując te wnioski skutecznie nie podważył tych faktów, w oparciu o które je poczyniono. Tymczasem wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy obu instancji w oparciu o ustalenie, że między stroną, a innymi wymienionymi w decyzji osobami, tj. A. B. i M. B. istnieją, nie negowane przez stronę powiązania rodzinne i zawodowe. Nadto grunty deklarowane dotychczas (w roku 2016) do płatności przez A. B. zostały sztucznie rozparcelowane pomiędzy te osoby, chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności przez powiązane osoby nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy, związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego. W niniejszej sprawie nie wykazano, że podział gruntów pomiędzy trzy osoby był w jakikolwiek sposób uzasadniony. Zarówno bowiem strona, jak i pozostałe dwie osoby nie dysponowały własnym zapleczem technicznym, niezbędnym do prowadzenia działalności rolniczej, nie zajmowały się hodowlą zwierząt, a dodatkowo odległość od ich miejsca zamieszkania do gruntów wynosi około 400 km Nie ponosiły udokumentowanych nakładów, kosztów, poza kosztem sporządzenia dokumentacji przyrodniczej (por. rachunek z dnia 27 stycznia 2017 r.), nie uzyskiwały zysku, poza zyskiem ze sprzedaży nadwyżek siana (S. B., A. B., por. faktura nr (...)), czy nieudokumentowanym zyskiem z wydzierżawienia działek (A. B.). Działania poszczególnych beneficjentów w aspekcie dzielenia areałów i ich powiązania zawodowe i rodzinne wskazują na celowość obejścia przepisów prawa, z ukierunkowaniem na optymalizację uzyskanej pomocy co do wartości kwot. Korzyść, jaką potencjalnie uzyskałyby ww. osoby wynosi łącznie 107.759,36 zł. Zarzucając wadliwe ustalenia pełnomocnik nie powołuje się na okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałyby fakty inne, od ustalonych przez organy obu instancji.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności ONW. Stanowiło to de facto obejście przepisów regulujących udzielanie wsparcia rolnikom, w szczególności przepisów rozporządzenia ONW. Wobec tego zastosowanie winien znaleźć przepis art. 60 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Płatność ONW służy rekompensowaniu rolnikom utraty dochodów i ponoszenia dodatkowych wydatków, w związku z gospodarowaniem w niekorzystnych warunkach (w przypadku płatności ONW), a stworzony w tym celu system płatności preferuje mniejsze gospodarstwa, co ma na celu przeciwdziałanie kumulacji środków w dużych gospodarstwach, a także zachęcenie rolników do propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W tym celu ustanowiony został regresywny system stawek płatności, które ulegają zmniejszeniu wraz z wielkością areału gospodarstwa. W związku z tym wszelkie działania służące obchodzeniu tych regulacji uznać należy za sprzeczne z ich celem, co uprawnia do zastosowania sankcji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, skutkujących pozbawieniem prawa do uzyskania płatności.

W skardze S. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez interpretację zeznań świadka T. K. - doradcy rolnośrodowiskowego, w sposób dowolny, a nie swobodny uznając, że dokumenty które przygotował dla S. B., A. B. i M. B. miały na celu wykreowanie sztucznych warunków płatności, podczas gdy z zeznań świadka jasno wynika, iż w przedmiotowym stanie faktycznym do stworzenia sztucznych warunków nie doszło, ponieważ gospodarstwa S. B., A. B. i M. B. to trzy odrębne gospodarstwa, z których każde ma swoją siedzibę i każda z osób zarządza gospodarstwem odrębnie, a nadto brak uwzględnienia zeznań ww. świadka, który stwierdził, iż w przypadku, gdy w trakcie sporządzania wniosku i planu rolnośodowiskowego pojawiłyby się przypuszczenia dot. potencjalnego stworzenia sztucznych warunków, z pewnością nie kontynuowałby pracy nad takim wnioskiem, a znajomość położenia tych działek nie miała znaczenia dla określenia czy doszło do potencjalnego stworzenia sztucznych warunków;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnym stwierdzeniu, iż S. B., A. B. i M. B. stworzyli sztuczne warunki wymagane do uzyskania płatności sprzecznie z celami płatności pomimo iż S. B. spełnia wszystkie formalne wymagania dotyczące statusu rolnika i faktycznie prowadzi swoje gospodarstwo rolne;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dowolne stwierdzenie, iż S. B. nie wykazała faktu rzeczywistego posiadania w 2017 r. zadeklarowanych gruntów rolnych i prowadzenia na nich odrębnej działalności rolniczej, podczas gdy przedstawione przez moją mocodawczynię dokumenty, m.in, rachunek za wykonanie dokumentacji przyrodniczej, umowa o wykonanie dokumentacji przyrodniczej, umowa użyczenia bydła, umowa użyczenia maszyn do obsługi gospodarstwa rolnego, zaświadczenie o posiadanym rachunku bankowym, Faktura nr (...) na sprzedaż siana. Faktura nr (...) czynszu z tytułu umowy-dzierżawy gruntu na cele rolnicze, potwierdzenie dokonania przelewu z dnia 27 kwietnia 2018 r. prowadzą do wniosku, że działalność rolnicza na działce nr 33/4 położonej w województwie (...), powiecie (...), gminie (...), obrębie (...) jest działalnością rolniczą odrębną od gospodarstwa A. B. i M. B.;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne stwierdzenie, iż gospodarstwo dzierżawione przez S. B. nie ma przymiotu samodzielnego względem gospodarstw A. B. i M. B., podczas gdy z wyjaśnień skarżącej wynika, iż przebywa ona na działce objętej przedmiotową decyzją kilkanaście razy w ciągu roku i pomimo iż osobiście nie jeździ ciągnikiem, to zleca i dogląda, czy poszczególne koszenia zostały poprawnie wykonane;

e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne, a polegające na przyjęciu, iż gospodarstwa S. B., A. B. i M. B. są przykładem stworzenia sztucznych warunków, podczas gdy każde z tych gospodarstw jest samodzielne, o czym świadczą własne numery ewidencyjne, osobne konta bankowe, ortofotomapy, mapy z geoportalu czy osobno wystawiane faktury przez poszczególnych beneficjentów.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez brak przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) pomimo faktu, iż spełniła ona przesłanki wskazane w tym przepisie, a warunkujące przyznanie płatności;

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. poprzez błędną jego wykładnię i brak uwzględnienia, iż do stwierdzenia zjawiska sztucznych warunków niezbędne jest kumulatywne zaistnienie dwóch okoliczności, które organ winien wykazać tj. zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek;

c) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym i uznanie, iż działania skarżącej skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści i brak przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW);

d) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nałożenie w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków wobec skarżącej, co nie powinno mieć miejsca z uwagi na brak udowodnienia przez organ mechanizmu stosowania sztucznych warunków.

Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dopuścił dowód z protokołu zdawczo-odbiorczego z 15 marca 2017 r., potwierdzenia przelewu z 21 maja 2018 r. i faktury (...) (k. 17-19).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie płatności ONW. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył ustalenia, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania ww. płatności z uwagi na naruszenie klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa wyrażonej w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.

Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć ONW określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 z późn. zm.,) zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013; łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Według § 2 ust. 2 płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest: położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013; położonych na obszarach ONW.

W myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, (...),

Rozporządzenie w § 3 wprowadza dodatkowe ograniczenia w zakresie procentowej wysokości stawek podstawowych płatności. W ustępach od 1 do 6 stanowi, że:

1. Wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

2. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

3. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości: 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II, 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami, 450 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego - stanowiących stawki podstawowe.

4. Płatność ONW jest przyznawana w wysokości: 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.

W odniesieniu do szeregu pojęć użytych w tym rozporządzeniu, w tym pojęcia "rolnik" czy "gospodarstwo rolne", mają zastosowanie definicje określone w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE. L z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.).

Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Gospodarstwo rolne stosownie do art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza zaś wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Prawodawstwo unijne zawiera także normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Jest to norma konkretna, sankcjonująca określone okoliczności i z uwagi na jej usytuowanie w akcie stanowiącym rozporządzenie, ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Fakt, że akt ten nie zawiera definicji "stworzenia sztucznych warunków" nie uprawnia do twierdzenia, że stanowi jedynie klauzulę generalną. Klauzule generalne pełnią głównie rolę wskazówek interpretacyjnych natomiast ten przepis pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Przytoczony przepis stosuje się od dnia 1 stycznia 2014 r.

W analizowanej sprawie skarżąca zwróciła się o przyznanie płatności w ramach wsparcia ONW. Odmowę przyznania wnioskowanych płatności organy oparły na ustaleniu, że skarżąca wraz z bratem A. B. i M. B. stworzyła sztuczne warunki dla uzyskania płatności, co polegało na podzieleniu dotychczasowego zwartego obszaru, stanowiącego własność A. B., pomiędzy te 3 osoby, które łączą powiązania rodzinne i zawodowe w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.

Analizując pojęcie "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" należy odwołać się do regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28.01.2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków. W takich przypadkach implikuje to konieczność odmowy przyznawania płatności, gdyż stworzenie sztucznych warunków w celu obejścia przepisów prawa i otrzymania płatności ze środków finansowych UE pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 oraz wykładni dokonanej w ww. wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r., pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek - stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w analizowanej sprawie.

Przez sztuczne stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6 (69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na podzieleniu dotychczasowego zwartego obszaru gruntu, na które dopłaty otrzymywał A. B. pomiędzy skarżącą, A. B. i M. B. w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na uzyskanie płatności w zawyżonej wysokości.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat 3 gospodarstw o mniejszej powierzchni, zamiast jednego gospodarstwa o powierzchni ok 300 ha. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści. Istniała zatem, gdy chodzi o skarżącą przesłanka subiektywna - zamiar uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby o płatność ubiegał się wyłącznie właściciel gruntów.

Stworzenie takiego sztucznego podziału przez te 3 osoby wnioskujące o płatności ONW do deklarowanych działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, umożliwiało obejście zasady degresywności. Tym samym została spełniona została dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności stanowiła cel obwiązującej regulacji.

Jak trafnie zwrócił na to uwagę organ w zaskarżonej decyzji, płatność ONW przyznana dla jednego wielkopowierzchniowego gospodarstwa byłyby mniejsza, niż gdyby to gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze podmioty, które występowałyby z odrębnymi wnioskami dla tych samych powierzchni z uwagi na degresywność stawek płatności.

Płatność ONW do każdego hektara jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem (zasada degresywności).

Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że pomiędzy powołanymi skarżącą, jej bratem - A. B. (właścicielem gruntów) i M. B. istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala stwierdzić, że ich utworzenie i podzielenie pomiędzy nich posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo opisał i przeanalizował sieć powiązań podmiotowych. Organ trafnie ocenił, że nie wskazano żadnych racjonalnych argumentów związanych czy to z rodzajem prowadzonej działalności, sposobem jej prowadzenia, sposobem wykorzystania posiadanego zaplecza technicznego, które uzasadniałyby podzielenie jednolitego obszaru gruntów pomiędzy trzy osoby. Jedyny wyraźny zysk z tego typu działań to właśnie możliwość uzyskania do tych samych gruntów znacznie wyższych dopłat.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie podkreślał, że skarżąca, A. B. i M. B. są podmiotami, które zamieszkują daleko (woj. (...)) od działek zgłoszonych do płatności (woj. (...)) i sami bezpośrednio prac na gruncie nie wykonują, nie mają również zaplecza technicznego, które zapewniłoby utrzymywanie użytków rolnych w stanie nadającym się do uprawy czy też wypasu zwierząt. Osobą zarządzającą na miejscu wszystkimi gruntami był Z. J., który decydował jaki rodzaj prac w danym czasie należy wykonać.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze (por. np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 z późn. zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1888 z późn. zm.).

W ocenie Sądu organy należycie zebrały materiał dowodowy, który jest kompletny i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące sposobu podziału gruntu, sposobu zarządzania nim i współzależności w zarządzaniu oraz czerpaniu korzyści z podzielonego gruntu. Przede wszystkim okoliczności te zostały potwierdzone w zeznaniach przesłuchanych w sprawie świadków oraz przeprowadzonych dowodach z dokumentów. Ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanych przez organy decyzjach. Brak jest w tej sytuacji potrzeby ponownego szczegółowego przedstawiania stanu faktycznego, ponieważ sąd za prawidłowe uznaje ustalenia, jakie w przedmiocie stanu faktycznego przyjęły organy. Wskazać trzeba, że na dzień złożenia wniosku skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym.

Mimo że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot zarządzany na miejscu przez Z. J. Prace rolnicze na wszystkich gruntach wykonywał Z. J. przy pomocy swoich maszyn jedynie użyczonych na piśmie m.in. skarżącej w zamian za siano zebrane z łąki. Skarżąca, A. B. i M. B. wystąpili jedynie z wnioskami o płatność i podjęli działania polegające na opracowaniu planu działalności rolnośrodowiskowej czy też sporządzeniu ekspertyzy przyrodniczej, będące warunkiem uzyskania płatności.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, nadto łączące je więzi personalne i zawodowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia.

Tak jak zaznaczono już wyżej, nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych logicznych i prawdopodobnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez A. B., następnie wydzierżawienia skarżącej i M. B. podzielonych gruntów. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z takiego podziału gruntów. Z ustalonych okoliczności nie wynika aby prowadzona działalność rolnicza przynosiła skarżącej dochód. Skarżąca zobowiązana jest to płacenia czynszu dzierżawnego 20 000 zł, a jedyny dochód jaki uzyskała z prowadzonej działalności to znacznie mniejsza kwota uzyskana ze sprzedaży siana. Zauważyć też należy, że załączone do skargi potwierdzenie przelewu czynszu dzierżawnego w wysokości 20.000 zł nastąpiło dopiero w dniu 21 maja 2018 r. (k. 18) czyli już po wezwaniu skarżącej przez organ do udokumentowania wykonywania faktycznego użytkowania gruntów (k. 15 akt admin.), gdy umowa dzierżawy zawarta została ponad rok wcześniej tj. 10 stycznia 2017 r. Z akt sprawy nie wynika także, żeby skarżąca uzyskiwała dochód z dzierżawionych gruntów, jedynie poza fakturą 01/2017 (k. 195 akt admin.) wystawioną w związku zakupem przez Zdzisława Jurkiewicza siana. Ponosiła natomiast koszty wykonania dokumentacji przyrodniczej i koszty dojazdów.

W związku z powyższymi ustaleniami, Sąd podzielił stanowisko organów, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez podział gruntu pomiędzy trzy podmioty i zgłoszenie ich do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści. Nie sposób uznać dzierżawców A. B., jak i jego samego jako właściciela gruntu również zgłoszonego do płatności za prowadzących wyodrębnione jednostki-gospodarstwa rolne.

Ocenić wreszcie należało ustalenia w zakresie spełnienia trzeciej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań skarżącej jako tworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II GSK 1518/15).

W ocenie Sądu wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest w ocenie sądu również oczywiste to, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w punkcie 13 preambuły do rozporządzenia Nr 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Zdaniem Sądu działanie tych trzech podmiotów służyło wyłącznie uniknięciu skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności ONW, lecz również płatności z innych tytułów. W sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego tylko do A. B., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane zawodowo i rodzinnie podmioty, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie skarżącej polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Działanie takie działanie niweczy cel jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego.

W konsekwencji uznać należy, że zasadnie ustalono, że skarżąca działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia. Z powyższych względów niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 to również nie zasługiwał on na uwzględnienie. Stosownie do jego treści działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322). Jak już powyżej podkreślono przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca wraz z innymi powiązanymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. Za trafnością wniosków organów przemawia również to, że wszystkie powiązane podmioty składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków, z których nie uzyskiwały faktycznie korzyści gospodarczych.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 z późn. zm.) wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów k.p.a. reguły postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisu art. 81 k.p.a nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Równocześnie w świetle art. 27 ust. 2 wskazanej ustawy, to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków (odmawiając płatności) ciążył obowiązek wykazania, że warunki do uzyskania płatności zostały stworzone sztucznie. Z tego obowiązku organ się wywiązał. W ocenie sądu, przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie dowodowe potwierdziło w sposób nie budzący wątpliwości fakt stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Strona skarżąca kwestionując dokonaną ocenę nie podważyła ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydano decyzję, w szczególności nie przedstawiła dowodów (pomimo wezwań), które zaprzeczałyby rzetelności ustaleń organów. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ nie zaprzecza, że strona formalnie spełniła wszystkie warunki niezbędne do uzyskania płatności (te zostały przez stronę wykazane). Jednak powoływanie się przez stronę na rachunek i umowę za sporządzenie dokumentacji przyrodniczej, umowę użyczenia bydła, umowę użyczenia maszyn do obsługi gospodarstwa rolnego, zaświadczenie o posiadanym rachunku bankowym, fakturę (...),(...), potwierdzenie dokonania przelewu nie stanowią dowodu samodzielnego bez powiązań z innymi podmiotami prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wskazanych już ustaleń faktycznych, lecz stanowią polemikę z dokonaną przez organ oceną ustalonych okoliczności. Zdaniem sądu, nawet przyjęcie, że T. K. - doradca rolnośrodowiskowy w dobrej wierze przygotowywał dokumenty dotyczące wskazanych mu gospodarstw dla skarżącej i pozostałych dwóch osób nie podważa ustaleń organu. Okoliczność, że zeznania T. K. w zestawieniu z pozostałymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie zostały ocenione przez organy w odmienny sposób niż oczekiwałaby tego strona, nie świadczy o naruszeniu przepisów art. 78 i 80 k.p.a. Fakt, że przesłuchane w charakterze świadków osoby faktycznie wykonujące prace na działkach skarżącej i pozostałych dwóch osób zeznały, że wykonują te prace po uzyskaniu informacji od stron nie ma tak istotnego znaczenia w świetle bezspornych okoliczności, że skarżąca, jak sama przyznaje, korzysta z doświadczenia i wiedzy innych osób i faktycznie o terminach prac rolniczych decyduje Z. J., który wykonuje je swoim sprzętem i który wypasa na tej ziemi swoje bydło. Jest więc niewątpliwie zainteresowany kontynuowaniem współpracy ze skarżącą i jej bratem, który jest właścicielem gruntu.

Uzasadnienie decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, wszechstronne, a wnioski spójne i logiczne. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ odniósł się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom daje wiarę, a innych pozbawia waloru wiarygodności albo, dlaczego odmawia przyjęcia określonych dowodów w poczet dowodów. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca nie przedstawiła logicznej, spójnej i przekonywającej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie tezy, że prowadzone przez nią gospodarstwo jest samodzielne.

Podsumowując należy stwierdzić, że istnienie powiązań o charakterze osobowym, majątkowym, ekonomicznym (wzajemna wymiana usług) pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez skarżącą A. B. i M. B. w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez zwiększenie rozmiaru płatności i obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności.

Reasumując, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

eg

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.