Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2012492

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 2 marca 2016 r.
III SA/Łd 1291/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska.

Sędziowie WSA: Ewa Alberciak, Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego

1)

uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia (...) roku, Nr (...);

2)

zasądza od (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia (...) o zawieszeniu postępowania w sprawie nakazania Gminie Miastu Ł. "usunięcia uchybienia w ustalonym terminie, polegającego na likwidacji zjazdu łączącego drogę osiedlową nr działki 55/54 w obrębie B-9, w trakcie przebudowy ulicy A nr 3, nr 5 i nr 7 i ulicy B nr 5 należących do zasobów A do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie zgodności wykonanej budowy muru oporowego na fragmencie działki nr 55/24 wzdłuż ulicy A od strony działki 55/54 i 55/55 z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy".

W uzasadnieniu tego postanowienia - przedstawiając stan faktyczny sprawy - Komendant podniósł, że A wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej Gminie Miasto Ł. usunięcia uchybienia w ustalonym terminie, polegającego na likwidacji zjazdu łączącego drogę osiedlową nr działki 55/54 w obrębie B-9, w trakcie przebudowy ulicy A nr 3, nr 5 i nr 7 i ulicy B nr 5 należących do zasobów wnioskodawcy. W toku prowadzonego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. postępowania Państwowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia (...) wstrzymał roboty budowlane związane z budową muru oporowego na fragmencie działki nr 55/24 wzdłuż ul. A od strony działki 55/54 oraz nałożył m.in.: obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności wykonanej budowy muru oporowego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jak również 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i opiniami, zaś postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia ulicy A bez zgłoszenia robót budowlanych i w tym zakresie toczy się postępowanie przed organem II instancji.

W tych okolicznościach Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł. zawieszając postanowieniem z dnia (...) postępowanie administracyjne w sprawie "usunięcia uchybienia" w ustalonym terminie, polegającego na likwidacji spornego zjazdu wskazał, iż z uwagi na fakt, że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania związane są z elementami zagospodarowania terenu polegającego na połączeniu ul. A z ciągiem komunikacyjnym na działce nr 55/54, to rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności likwidacji tego połączenia będzie miało istotne znaczenie dla ustalenia dróg pożarowych.

W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik A wskazał, iż wbrew twierdzeniu organu I instancji naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie stanowi likwidacja zjazdu z ul. A na działkę nr 55/54, lecz niewykonanie drogi pożarowej łączącej sporne działki w trakcie jej przebudowy, zaś połączenie to nie będzie wykonane na terenie należącym do zasobów A, lecz na działce nr 55/24 będącej własnością Gminy Ł. Zdaniem pełnomocnika postanowienie organu I instancji narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem orzeczenie, jakie wyda w przyszłości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie jest rozstrzygnięciem o charakterze zagadnienia wstępnego. Tym samym wydanie tego rozstrzygnięcia nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 z późn. zm.), zwanej PSP, nakazującej Gminie Ł. (inwestorowi) usunięcia uchybienia przepisom przeciwpożarowym, poprzez nakazanie wykonania połączenia drogi pożarowej z ul. A, które to połączenie, zgodnie z projektem budowlanym przebudowy ul. A, inwestor był zobowiązany wykonać. Konieczność istnienia takiego połączenia wynika zarówno z powołanego art. 26 ust. 1 pkt 1 PSP, jak również z przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1442), zwanego rozporządzeniem z 2002 r., oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), zwanego rozporządzeniem z 2009 r. Ponadto konieczność powstania takiego połączenia ul. A z działką nr 55/54 wynika z pisma Komendanta PSP w Ł. z dnia 30 lipca 2015 r. kierowanym do A. Połączenie to ma na celu zapewnienie możliwości przejazdu pojazdu bez cofania. Natomiast PINB w Ł. prowadzi postępowanie na podstawie przepisów prawa budowlanego, niebędącymi przepisami przeciwpożarowymi. Postępowanie prowadzone przez PINB w Ł. nie ma więc nic wspólnego z prowadzonym postępowaniem prowadzonym przez Komendanta Miejskiego PSP w Ł. dotyczącym połączenia ul. A z drogą pożarową, co czyni zawieszenie tego postępowania niezasadnym.

Nie podzielając zarzutów tego zażalenia (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż z uwagi na informacje udzielone przez PINB w Ł. w piśmie z dnia 9 października 2015 r. Komendant Miejski PSP w Ł. nie mógł rozpatrzyć wniosku skarżącej spółdzielni o wydanie decyzji na mocy art. 26 ust. 1 pkt 1 PSP, nakazującej Gminie Miasto Ł. usunięcie uchybienia przepisom przeciwpożarowym poprzez nakazanie wykonania połączenia drogi pożarowej z ulicą A Zdaniem organu II instancji ustalenie możliwości realizacji zjazdu zaproponowanego przez skarżącą spółdzielnię przez właściwy organ nadzoru budowlanego na działkach, gdzie inwestorem jest Gmina Miasto Ł., jest w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym dla postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Od rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w postępowaniu przed innym organem (w tym przypadku właściwym jest organ nadzoru budowlanego) uzależniony jest sposób zakończenia postępowania przed organem I instancji w zakresie możliwości wydania decyzji. W tym przypadku wystąpiła przyczyna zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W momencie wydania zaskarżonego postanowienia zagadnienie wstępne nie było jeszcze rozstrzygnięte decyzją PINB w Ł. Termin rozpatrzenia sprawy został określony na dzień 31 października 2015 r. bez możliwości jakiegokolwiek przedłużenia. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ straży pożarnej zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego (likwidacji połączenia ulicy A oraz dodatkowo zaprzestania budowy muru oporowego zabezpieczającego skarpę) przez inny właściwy organ, czyli PINB w Ł. Organ straży pożarnej z mocy art. 56 ustawy Prawo budowlane, zwanej dalej p.b., ma obowiązek dokonać odbioru technicznego drogi pożarowej i zająć stanowisko w sprawie prawidłowego jej przebiegu do wskazanych w zażaleniu obiektów, lecz tylko i wyłącznie wtedy gdy inwestor zawiadomi o zakończeniu robót budowlanych. Takiego zawiadomienia straż pożarna do tej pory nie otrzymała.

W skardze na to postanowienie A zarzuciła naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zagadnieniem wstępnym;

- art. 26 ust. 1 pkt 1 PSP poprzez uznanie, że uchybieniem przepisom przeciwpożarowym jest likwidacja zjazdu, łączącego drogę pożarową, nr dz. nr 55/54, z ulicą A, podczas przebudowy tej ulicy, w sytuacji gdy przepisem przeciwpożarowym, który został naruszony w trakcie przebudowy ulicy A, jest § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 24 lipca 2009 r., w związku z czym przedmiotem nakazu w obecnym stanie faktycznym powinno być wykonanie połączenia drogi pożarowej z ulicą A, jako usunięcie naruszenia § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r., nie zaś usunięcie uchybienia w postaci likwidacji zjazdu;

- art. 26 ust. 1 pkt 1 PSP, § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie nakazu wykonania połączenia drogi pożarowej z ulicą A pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem, jakie zapadnie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego, podczas gdy ewentualnie niekorzystne dla skarżącej spółdzielni rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie oznacza, że bezprzedmiotowe stanie się postępowanie prowadzone przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w sprawie wydania nakazu połączenia drogi pożarowej z ulicą A w celu zapewnienia zgodności z § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik spółdzielni ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, co do braku związku rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane przez PINB w Ł., z obowiązkiem usunięcia uchybienia polegającego na braku przy budynku zlokalizowanym przy ul. A 5, drogi pożarowej odpowiadającej obowiązującym przepisom, umożliwiającej przejazdy bez zawracania lub placu manewrowego umożliwiającego zawrócenie pojazdów. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej okoliczność niewykonania połączenia drogi osiedlowej, pożarowej z ulicą A, w postaci zjazdu na tę ulicę, w trakcie jej przebudowy, było zarówno naruszeniem przepisów prawa budowlanego, nie mających charakteru przepisów przeciwpożarowych, jak i przepisów przeciwpożarowych, co nie oznacza, że organy, właściwe do prowadzenia tych postępowań, mogą wzajemnie uzależniać swoje rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie chodzi o nałożenie obowiązku "wykonania drogi pożarowej", lecz połączenie istniejącej drogi pożarowej z ulicą A. Na drodze osiedlowej, nr działki 55/54, postawiony jest znak drogi pożarowej. Droga osiedlowa, będąca drogą pożarową, powstała w trakcie budowy osiedla. Jej wykonawcą, w ramach budowy osiedla, była skarżąca spółdzielnia. W czasie, gdy budynki osiedla zostały oddane do użytkowania, co nastąpiło przed przebudową ulicy A, nie było problemu przejazdu drogą pożarową bez cofania. Wówczas ul. A nie miała obniżonego poziomu i z każdej strony drogi pożarowej był możliwy wyjazd. Obniżenie poziomu nastąpiło bez zgłoszenia w trakcie przebudowy ulicy. W następstwie tego powstała skarpa, zabezpieczona murem oporowym w miejscu, w którym powinien powstać zjazd z drogi pożarowej na przebudowaną ul. A.

W odpowiedzi na skargę (...) Komendant Wojewódzki PSP w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu podkreślił, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie ustalenia, czy faktycznie doszło do naruszenia założeń projektowych w trakcie przebudowy ul. A jest bardzo istotnym zagadnieniem wstępnym, ponieważ na mocy postanowienia nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał Gminie Miasto Ł. (inwestor) roboty budowlane związane z budową muru oporowego na fragmencie działki nr (...) wzdłuż ul. A od strony działki 55/54 i 55/55 oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2015 r., m.in.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy muru z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy wraz z 4 egzemplarza projektu budowlanego z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Z uwagi na zaistniałą sytuację organ I instancji nie mógł rozpatrzyć wniosku skarżącej spółdzielni. Wydanie decyzji nakazowej w zakresie połączenia ul. A z drogą wewnętrzną nie rozwiąże do końca problemu zapewnienia właściwej, zgodnej z przepisami drogi pożarowej do wszystkich obiektów administrowanych przez skarżącą spółdzielnię. Polepszy tylko możliwość dotarcia na miejsce jednostek straży pożarnej. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej spółdzielni, że brak połączenia - wykonania zjazdu na ul. A narusza § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r. Wskazał, że zapewniony jest dojazd drogą wewnętrzną, a należy zaplanować inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdów straży pożarnej poprzez wykonanie tzw. łopatki lub wyjazd w kształcie litery "T". Wskazywany do wykonania zjazd przebiega przez teren, którego właścicielem nie jest skarżąca spółdzielnia. Okoliczność ta jest główną przesłanką do odmowy wydania decyzji nakazującej likwidację skarpy, a tym samym wykonanie w tym miejscu zjazdu na ul. A. W gestii zarządcy obiektów i terenów jest zapewnienie dróg pożarowych dla bezpieczeństwa mieszkańców w swoich zasobach. Natomiast przyczyny wykonania obniżenia poziomu ul. A i montażu zabezpieczenia skarpy nie należą do kompetencji organów straży pożarnej i wynikają z uwarunkowań lokalnych, jakimi kierował się przy przebudowie ulicy inwestor. Organy straży pożarnej nie są uprawnione do oceny legalności robót budowlanych i prawidłowości wykonania zamierzenia inwestycyjnego związanego z przebudową ul. A stąd też zawieszenie postępowania jest uzasadnione.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. świadczy o tym, iż organ nie uznaje postępowania za bezprzedmiotowe, lecz uważa, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem wstępnym nie jest wybudowanie przez właściciela budynku zjazdu jako elementu drogi pożarowej podczas zawieszenia postępowania. Uchybień przepisom przeciwpożarowym dopuściła się Gmina Miasta Ł., jako inwestor przebudowy ul. A. Skarżąca spółdzielnia nie odpowiada za jego działania i zaniechania podczas przebudowy tej ulicy. Skarżąca spółdzielnia ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w nałożeniu obowiązku na inną stronę postępowania administracyjnego, czyli Gminę Miasto Ł. Interes prawny skarżącej spółdzielni w nałożeniu obowiązku na gminę wynika łącznie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460) i § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r., ponieważ zjazd ten jest elementem drogi pożarowej, jako jej część składowa, bez którego droga osiedlowa, nr działki 55/54, pomimo że stoi na niej znak drogi pożarowej, nie spełnia warunków drogi pożarowej. Z art. 26 ust. 1 pkt 1 PSP wynika, że obowiązek usunięcia uchybienia przepisowi przeciwpożarowemu należy nałożyć na tego, kto temu przepisowi uchybił, nie zaś na tego, kto jest poszkodowanym przez uchybienie temu przepisowi. A ma interes prawny w nałożeniu obowiązku na inną stronę tego samego postępowania administracyjnego. Interes ma również Miejska Komenda Straży Pożarnej, bowiem przepis § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r. dotyczy drogi pożarowej i pojazdów straży pożarnej. Inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdów straży pożarnej poprzez wykonanie tzw. łopatki lub wyjazdów w kształcie litery "T" nie byłyby usunięciem uchybieniom przepisom przeciwpożarowym, jakiego dopuściła się Gmina w trakcie przebudowy ulicy A, lecz ich usankcjonowaniem. Poza tym wykonanie tzw. łopatki lub wyjazdu w kształcie litery "T" uniemożliwiłoby wykonanie zjazdu z drogi osiedlowej, nr działki (...), na ul. A. W interesie skarżącej spółdzielni jest wykonanie zjazdu, będącego elementem drogi pożarowej, na ul. A, który będzie jednocześnie zjazdem używanym przez mieszkańców tego osiedla. Wziąć należy pod uwagę, że obecnie budynki wielomieszkaniowe przy ul. A, pomimo, że mają adresy: A 3, A 5 i A 7, nie mają zjazdu na tę ulicę, a wyłącznie na ul. B. Budynki te powinny mieć zjazd i wejście od ul. A, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125). Adresy budynków przy ul. A nie spełniają obecnie warunku określonego w § 6 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Nie są to budynki położone przy ul. B. Ich ściany nie są zwrócone do ul. B lecz do ul. A. W § 12 ust. 9 rozporządzenia z 2009 r. występuje słowo "względnie", co oznacza, że w pierwszej kolejności należy zastosować zalecenia prawodawcy określone przed tym słowem, a dopiero, gdy nie jest to możliwe lub trudne do wykonania lub zbyt kosztowne, można stosować ten przepis w części występującej po tym słowie, czyli przewidzieć "inne rozwiązania", umożliwiające zawrócenie pojazdu, które są pod jakimś względem korzystniejsze, bardziej oczekiwane i pożądane od tych, określonych przed słowem "względnie". Synonimem słowa "względnie" w tym przepisie jest słowo "ewentualnie". Z punktu widzenia skarżącej spółdzielni oczywiście bardziej pożądane jest wybudowanie połączenia drogi pożarowej z ul. A. Nie jest to trudne przedsięwzięcie. Szacowany przez spółdzielnię koszt wykonania zjazdu wynosi około 15 000 zł. Chodzi o to, aby jednostki straży pożarnej mogły, w razie potrzeby, szybciej i sprawniej manewrować swoimi pojazdami. Ponadto z pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 lipca 2015 r. wynika, że należy wprowadzić szereg różnych rozwiązań dla poszczególnych budynków, w różnych miejscach w terenie. Z pisma tego nie wynika, że chodzi o wybudowanie jednej drogi pożarowej wspólnej dla wszystkich administrowanych przez skarżącą spółdzielnię budynków. Rozwiązania te należy wprowadzać sukcesywnie, a nie jednocześnie, ponieważ wymagają prac w terenie i finansowania. Nie muszą być wprowadzane jednocześnie. Jednym z rozwiązań, które ma zapewnić prawidłową obsługę przeciwpożarową budynku przy ul. A 5, jest połączenie istniejącej drogi pożarowej, nr dz. (...), lecz nie spełniającej obecnie warunków takiej drogi, z ul. A, poprzez wykonanie zjazdu, będącego elementem tej drogi. Przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. poz. 1380) nie można rozumieć w ten sposób, że skarżąca spółdzielnia odpowiada za naruszenie przepisów przeciwpożarowych przez Gminę Miasto Ł. podczas przebudowy ul. A. W związku z tym art. 4 ust. 1 pkt 5 nie ma w tym przypadku zastosowania, ponieważ droga pożarowa przy budynku istnieje, lecz nie jest zakończona zjazdem na ul. A. Zjazd powinien wykonać inwestor, który dokonywał przebudowy ulicy i naruszył wspomniany przepis rozporządzenia, nie wykonując tego połączenia. Skarżąca spółdzielnia w piśmie do organu I instancji z dnia 25 września 2015 r. zaznaczyła, że zjazd będący połączeniem drogi pożarowej z ul. A nie musi być wykonany dokładnie w tym samym miejscu, w którym był zaprojektowany i zgłoszony do wykonania przez gminę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., lecz może być przesunięty o parę metrów w stosunku do pierwotnego projektu, co uwzględnia niezaplanowaną zmianę ukształtowania terenu podczas przebudowy ul. A, co przedstawia załączony do tego pisma szkic geodety mgr inż. J. D., pokazujący nowe, prawdopodobnie możliwe do wykonania usytuowanie zjazdu. Potwierdzeniem tego powinien być projekt zjazdu, spełniający warunki prawa budowlanego, sporządzony przez gminę, jako inwestora, przed wykonaniem zjazdu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Zważywszy na sformułowane w skardze zarzuty i argumenty odpowiedzi na skargę podnieść trzeba, że koncentrują się one wokół kwestii naruszenia przepisów przeciwpożarowych przy przebudowie ul. A w Ł. oraz zasadności zawieszenia postępowania w sprawie naruszenia tych przepisów z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy samowoli budowlanej, do jakiej miało dojść przy tej przebudowie. Te pierwsze zarzuty zmierzają więc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem zaskarżone postanowienie rozstrzygało wyłaniającą się w toku postępowania w sprawie usunięcia naruszenia przepisom przeciwpożarowych kwestię proceduralną dotyczącą zawieszenia postępowania. Wszelkie argumenty merytoryczne obu stron są bez znaczenia dla oceny legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia procesowego organów straży pożarnej i z tego względu pozostają one poza oceną Sądu w tej sprawie. Zresztą sporu tego - pomijając niedopuszczalność oceny tej kwestii w tym postępowaniu przez Sąd - nie sposób byłoby rozstrzygnąć z uwagi na stan sprawy prowadzonej przez organy straży pożarnej. Dla oceny zasadności rozstrzygnięcia zawieszenia postępowania istotne są natomiast okoliczności uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania. Okoliczności te określają przepisy rozdziału 6 działu II k.p.a. Stosownie do zawartego w tym rozdziale art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analiza tego przepisu dowodzi, iż dopuszczalność zawieszenia postępowania uzależniona jest od łącznego spełnienia trzech warunków, a mianowicie pojawienia się zagadnienia wstępnego, związku zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy oraz wymogu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ niż ten, który rozpoznaje sprawę lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć okoliczność warunkującą rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tej okoliczności, gdyby ona sama w sobie mogła być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, LEX nr 47487). Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi zajść związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., II SA 1982/00, LEX nr 54554). Z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym mamy więc do czynienia wtedy, gdy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu i dlatego dalsze postępowanie administracyjne musi wstrzymać (zawiesić) do czasu rozstrzygnięcia takiego zagadnienia w innym postępowaniu. Ma to miejsce tylko wówczas, gdy z przepisów prawa wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie danej sprawy uzależnione jest od uprzedniego jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem administracyjnym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie danej sprawy. Chodzi tu przy tym o rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, ZNUŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92), a które należą do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie były wcześniej prawomocnie przesądzone, ale również o sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia (w oderwaniu od sprawy na tle, której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu podatkowego, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Aby zatem można było mówić o zagadnieniu wstępnym musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a także musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W takim przypadku zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2003 r., V SA 2826/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., III SA 1137/03 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006 r., I SA/Sz 14/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2009 r., I SA/Bk 608/08, LEX nr 491860 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 r., I SA/Go 529/08, LEX nr 480321). Zależność między zagadnieniem wstępnym a przedmiotem danego postępowania ma charakter związku bezpośredniego, co oznacza, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, Nr 2, poz. 55). Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno w ogóle zależeć rozpatrzenie sprawy (por. G. Łaszczyca, op.cit., str. 100-101; wyrok WSA z dnia 18 września 2009 r., III SA/Gl 798/09). Z samej istoty zagadnienia wstępnego wynika też, że musi ono mieć charakter prawny, a nie faktyczny (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 573). Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. W pojęciu tym nie mieści się ustalenie stanu faktycznego sprawy, to należy bowiem zawsze do organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie orzeczenia bez rozpoznania owej sprawy. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia nie mają też wpływu względy natury celowościowej oraz ekonomiki postępowania (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" nr 10 z 2003 r.).

Co istotne przerwanie czynności procesowych (a do tego sprowadza się zawieszenie postępowania) możliwe jest tylko w przypadku zaistnienia jednej z enumeratywnie wyliczonych podstaw zawieszenia. Kodeks ujmuje te przyczyny w sposób zbiorczy w art. 97 k.p.a. Przy uwzględnieniu wyjątkowego charakteru instytucji zawieszenia postępowania w stosunku do zasady ciągłości (integralności, szybkości) postępowania, cecha zamkniętego (wyczerpującego) katalogu podstaw zawieszenia wpływa jednoznacznie na sposób ich wykładni. Uświadomienie sobie prawnego charakteru tej instytucji uzasadnia nader ostrożną wykładnię przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., w oparciu o które mogłoby dojść do zawieszenia postępowania. Argument ten wyklucza wszelkie próby stosowania na gruncie tego przepisu wykładni rozszerzającej, choćby nawet stały za nimi tak racjonalne argumenty jak względy ekonomiki procesowej. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 24 listopada 2008 r., II FPS 4/08, przypominając, że zawieszenie postępowania zawsze wiąże się z nieuchronną zwłoką w załatwieniu sprawy, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania. Zasady te sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania z przyczyn celowościowych, gdy brak ku temu rzeczywistej podstawy prawnej. Wprawdzie, wspomniana uchwała zapadła na tle wykładni przesłanek zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), to jednak, z uwagi na pokrewieństwo materii, zachowuje ona - zdaniem Sądu - aktualność także w procesie stosowania przepisu art. 97 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy państwowej straży pożarnej błędnie przyjęły, że wynik postępowania, którego przedmiotem jest samowola budowlana, jakiej dopuścić miała się Gmina Ł. przy przebudowie ul. A w Ł. stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy usunięcia naruszenia przepisom przeciwpożarowym poprzez pozbawienie należącej do skarżącej Spółdzielni drogi osiedlowej - działki nr (...) charakteru drogi przeciwpożarowej. Niewątpliwie z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w związku z przebudową ul. A niejako nakładają się na siebie dwie sprawy, a mianowicie sprawa naruszenia przepisów przeciwpożarowych będąca następstwem realizacji tej przebudowy oraz sprawa samowoli budowlanej w toku tej przebudowy. Oczywiste jest też, że sprawy te leżą w gestii dwu różnych organów, tj. organów państwowej straży pożarnej i organów nadzoru budowlanego. Z tego względu występuje związek faktyczny pomiędzy rozstrzygnięciami tych spraw. Jednakże tego rodzaju związek nie stanowi obiektywnej przeszkody w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej w sprawie usunięcia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Zawieszając postępowanie w tej sprawie organy straży pożarnej jako przeszkodę dla merytorycznego rozpoznania tej sprawy przyjęły w istocie okoliczność faktyczną, jaką ma być poczynienie przez właściwy PINB ustaleń w zakresie samowoli budowlanej murku oporowego (skarpy) powstałej w wyniku przebudowy ul. A, w konsekwencji czego droga przeciwpożarowa została pozbawiona tego charakteru. Tak wskazana przyczyna zawieszenia postępowania jako nie mająca charakteru okoliczności prawnej nie mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego. Okoliczność ta - choć zrozumiałe są rzeczywiste intencje organów państwowej straży pożarnej wobec tak "głębokiego" sporu między Gminą Ł. a A - na gruncie obecnego prawa nie pozostaje w bezpośrednim związku i to tego rodzaju związku, że nie jest prawnie możliwe i dopuszczalne prawidłowe w świetle prawa rozstrzygnięcie sprawy naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Nie występuje tu stanowiąca o istocie zagadnienia wstępnego okoliczność prawna, wynikająca z przepisu prawnego i wymagająca rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, skarżąca Spółdzielnia w trybie art. 26 PSP wystąpiła z wnioskiem o usunięcie naruszenia przepisom przeciwpożarowym polegającego na pozbawieniu drogi osiedlowej - działki nr (...) właściwości drogi przeciwpożarowej wskutek robót budowlanych na działce nr (...), będącej własnością Gminy Ł. Po drugie, na gruncie obecnie obowiązującego prawa organy straży pożarnej działają w dwu odrębnych trybach, tj. w trybie art. 26 PSP i art. 56 p.b. Stosownie do art. 26 ust. 1 PSP komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Stosownie zaś do art. 56 ust. 1 p.b. inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: 2) Państwowej Inspekcji Sanitarnej, 4) Państwowej Straży Pożarnej - o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Na mocy ust. 2 art. 56 p.b. niezajęcie stanowiska przez te organy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Żaden z tych przepisów nie wprowadza jako warunku rozstrzygnięcia sprawy naruszeń przepisów przeciwpożarowych od rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, a tym bardziej od poczynionych przez nie ustaleń faktycznych, jak i nie uzależnia podjęcia przez organ straży pożarnej prawidłowej decyzji w sprawie tychże naruszeń od wyników uprzedniego postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej, w wyniku której doszło do spornych naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Oznacza to, że żaden z tych przepisów prawa materialnego nie przesądza o bezpośredniej zależności między niniejszą sprawą a sprawą samowoli budowlanej przy realizacji innego obiektu. Co istotne inwestor, zgłaszając obiekt do użytkowania, obowiązany jest zawiadomić PSP o zakończeniu budowy, co z kolei oznacza, iż to przyjęcie tego zgłoszenia wymaga akceptacji PSP, wyrażonej brakiem sprzeciwu lub uwag do zgłoszenia. W przypadku oddawanych do użytkowania obiektów jest więc odwrotnie niż przyjmuje to organ w zaskarżonym postanowieniu, gdyż od stanowiska PSP w sprawie tego zgłoszenia zależy przyjęcie obiektu do użytkowania przez organy właściwe w sprawach architektury i budownictwa. Jednakże i w tym przypadku ustawodawca nie wymaga podjęcia decyzji przez organy straży pożarnej, a jedynie wystarczy milcząca zgoda, tj. upływ 14 dniowego okresu od dnia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W tym więc przypadku wystarczający jest upływ czasu bez podejmowania jakichkolwiek działań przez organ właściwy organ straży pożarnej. Na gruncie tego przepisu tak doktryna, jak i orzecznictwo sądowe jednolicie przyjmują, że zajęcie stanowiska przez organy straży pożarnej co do zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym nie jest zajęciem stanowiska przez organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., który obejmuje swoją treścią tylko sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, przy czym stanowisko to jest wyrażane na wniosek organu rozstrzygającego sprawę główną (tak M. Wincenciak, Komentarz do art. 56 ustawy - Prawo budowlane, Lex 2014 czy wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., II OSK 1609/06, Lex nr 425351). Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy wyłącznie do kompetencji organu administracji państwowej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II GSK 708/10, LEX nr 1083367). Zauważyć trzeba jednakże, że organy straży pożarnej na podstawie art. 26 PSP posiadają "samodzielne" kompetencje orzecznicze w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, a postępowanie w sprawie naruszenia tych przepisów jest autonomicznym postępowaniem, skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do postępowania w niniejszej sprawie i nie jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie naruszenia przepisów przeciwpożarowych, którą należałoby uznać za główną, gdyby podzielić pogląd zaskarżonego postanowienia. Wynik postępowania organów nadzoru budowlanego co do samowoli budowlanej może stanowić co najwyżej element stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W zestawieniu z kompetencjami określonymi w art. 56 p.b. dowodzi to, iż na gruncie art. 26 PSP chodzi o sytuacje gdy do naruszenia przepisów przeciwpożarowych doszło w innych okolicznościach niż określone w art. 56 p.b. W tym bowiem ostatnim przypadku organy straży pożarnej mogą zareagować poprzez wniesienie sprzeciwu lub uwag do zgłoszenia użytkowania obiektu. Skoro zatem skarżąca Spółdzielnia wniosła o podjęcie przez organy straży pożarnej działań celem usunięcia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, tj. na podstawie art. 26 PSP, to organy te powinny zbadać sprawę tychże naruszeń w tym trybie i podjąć rozstrzygnięcie niezależnie od działań organów nadzoru budowalnego. Nie bez znaczenia ma tu i ta okoliczność, iż zakres tego badania winien obejmować naruszenie przepisów przeciwpożarowych i na tę okoliczność organ winien czynić ustalenia faktyczne. To, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do badania i oceny zgodności budowanego obiektu z szeroko rozumianymi przepisami prawa budowlanego nie zmienia zakresu kompetencji organów straży pożarnej jako organów specjalizujących się w sprawach przeciwpożarowych. Gdyby tak miało być to zbędne byłoby zawiadamianie tych organów o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu a kwestie spełnienia przepisów pożarowych oceniałyby organy właściwe w sprawach budowlanych we własnym zakresie. Nie bez znaczenia ma i ta okoliczność faktyczna, że organy straży pożarnej w istocie mają w tej sprawie świadomość, iż kwestia samowoli budowlanej innego obiektu jakkolwiek wypływająca na stan faktyczny tej sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie naruszenia przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do obiektu jakim jest droga osiedlowa.

Na podstawie zawartej w aktach korespondencji między organami straży pożarnej a A można odnieść wrażenie, że jednak organy te rozstrzygnęły należącą do ich kompetencji sprawę merytorycznie i z tego to zapewne względu w kierowanej do A korespondencji przedstawiły swoje stanowisko co do zabezpieczenia przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na terenie należącym do skarżącej Spółdzielni, w tym również w spornym zakresie. Wskazują wszak o możliwości zakończenia drogi pożarowej łopatką lub literą T. Tym bardziej nie sposób zrozumieć zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska organów straży pożarnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ straży pożarnej będzie obowiązany zastosować się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej spornej przesłanki zawieszenia postępowania, a następnie kontynuując postępowanie administracyjne dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy naruszenia przepisów przeciwpożarowych w stosunku do obiektu, jakim jest droga osiedlowa. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia w tej sprawie niedopuszczalna jest ocena przesłanek przyszłego rozstrzygnięcia sprawy organów straży pożarnej. Analizy przepisów prawa materialnego Sąd zaś dokonał jedynie w kontekście zasadności wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę, o zwrocie wpisu sądowego orzekł zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. d.j.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.