Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3108389

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 19 stycznia 2021 r.
III SA/Kr 943/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka.

Sędziowie WSA: Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Renata Czeluśniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 24 września 2014 r. Nr LXII.352.2014 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Krynica-Zdrój stwierdza nieważność § 1 uchwały w części dotyczącej zatwierdzenia w załączniku do uchwały Tabeli 3 w zakresie L.p. 2, 3 i 4.

Uzasadnienie faktyczne

Rady Miejska w Krynicy-Zdroju podjęła w dniu 24 września 2014 uchwałę Nr LXII.352.2014 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Krynica-Zdrój. Uchwałę podjęto na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.).

Zgodnie z § 1 Rada Miejska w Krynicy-Zdroju zatwierdziła, na wniosek Burmistrza Krynicy - Zdroju, określoną w załączniku do przedmiotowej uchwały taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Krynicy - Zdroju stosowaną przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Krynicy-Zdroju.

Zatwierdzona niniejszą uchwałą taryfa obowiązywała w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. i podlegała ogłoszeniu w miejscowej prasie (zgodnie z § 2 uchwały).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Muszynie. Skarżący wniósł skargę w oparciu o art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zaskarżając uchwałę w części dotyczącej § 1 zatwierdzającego w załączniku do uchwały Tabelę 3 w zakresie L.p. 2 do 4 stanowiących o opłacie za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i wodociągowo-kanalizacyjnych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że przepisy te stanowią w rzeczywistości podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Miejskiej obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i wodociągowo-kanalizacyjnej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zdaniem skarżącego powołane przez Radę Miejską przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały obowiązku uiszczenia stosownej opłaty jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej, na który składają się też koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę.

Skarżący wskazał, że w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje Radzie Miejskiej uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. W okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących.

Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał treść art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który zdaniem skarżącego nie daje podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez radę miejską w drodze uchwały tzw. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę.

Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia, określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nadto przepis art. 15 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 powyższej ustawy. Jedynie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 tejże ustawy).

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, iż przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym wypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób przyłącza wykonanego przez odbiorcę.

W ocenie skarżącego pomimo tego, że zaskarżona uchwała miała charakter okresowy, to jednak wywołała skutki prawne od chwili wejścia jej do obrotu prawnego, do dnia utraty mocy obowiązującej. Na jej podstawie pobierano bowiem opłaty, co ma istotne znaczenie dla kwestii wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazu zamykania komukolwiek drogi sądowej do dochodzenia naruszenia jego wolności i praw.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Krynicy-Zdroju oświadczył, że nie sprzeciwia się orzeczeniu nieważności zaskarżonego aktu w części wskazanej w skardze. Informacyjnie organ podał, że nikt kogo interesu prawnego mogłyby dotyczyć zaskarżone postanowienia, nie kwestionował uchwały i nie kierował w stosunku do Gminy żadnych roszczeń.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 24 września 2014 r. roku nr LXII.352.2014 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Krynica-Zdrój.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interesprawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały - co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd w niniejszej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 91/17), iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81756 oraz wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy Krynica Zdrój. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia i obowiązki generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów - mieszkańców Gminy Krynica Zdrój. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała weszła w życie z podjęcia, tj. 24 września 2014 r. Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak już wyżej wskazano zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Wobec powyższego Prokurator mógł wnieść skargę na tę uchwałę w każdym czasie.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028).

Wniesiona skarga jest zasadna. W rzeczywistości bowiem wskazane wyżej przepisy nie mogą stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika do uchwały - tabeli 3 I.p. 2 do 4.

Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. upoważnia organy gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf - rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej.

Brak jest również podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały w kwestionowanym zakresie w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) ani ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) - wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01.

Braku podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie zmienia fakt, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) - obowiązującego w dniu podjęcia uchwały - taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt podustawowy, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej.

Regulacje art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60).

Pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy). Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art.

24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

W wyniku analizy dokonywanej przez organ wykonawczy organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, jak słusznie zarzuca skarga, że przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych.

Uchwała miała charakter okresowy, jednak wywołała skutki prawne od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej, które nie zostały dotychczas usunięte. Uzasadnia to wydanie wyroku, mimo, że zaskarżony akt prawa miejscowego już nie obowiązuje. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika do uchwały - Tabeli 3 w zakresie L.p. 2, 3 i 4 na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.