Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3056801

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 30 września 2020 r.
III SA/Kr 889/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi R. S-T., M. N i L.H. na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XXIX/295/2020 w przedmiocie ustalenia dopłaty do taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w okresie od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. postanawia:

1. skargę odrzucić;

2. zwrócić na rzecz skarżących R. S-T.,M. N i L.H. wpisy w kwocie po 300 (trzysta) złotych każdemu z nich.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżący: R. S-T., M. N i L. H. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XXIX/295/2020 w przedmiocie ustalenia dopłat do taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w okresie od 1 maja 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Skarżący podnieśli, że upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że będąc osobami piastującymi stanowisko: prezydenta miasta, skarbnika, głównego księgowego urzędu miasta, niezależnie od tego, jakie czynności wykonają albo jakich zaniechają przy wykonywaniu zaskarżonej uchwały, będą narażeni na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W przypadku wykonania zaskarżonej uchwały ponad kwotę 1 miliona złotych będą ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 10 i 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1440 z późn. zm.), natomiast w przypadku niewykonania zaskarżonej uchwały będą ponosić odpowiedzialność z art. 16 powyższej ustawy. Oba zachowania (wykonanie i zaniechanie wykonania uchwały) prowadzą do znacznego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych, co jest równoznaczne z zagrożeniem karą pieniężną albo nagany (art. 34a powołanej wyżej ustawy). Skarżący podnieśli, że jako pracownicy samorządowi są również narażeni na odpowiedzialność karną z art. 231 Kodeksu karnego poprzez przekroczenie uprawnienia (gdy wykonają uchwałę) lub niedopełnienie obowiązku (gdy odmówią wykonania uchwały) i tym samym będą działać na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Nadto wskazali, że niewykonanie przedmiotowej uchwały naraża finanse Miasta na ich uszczuplenie wskutek przegranego procesu przed sądem powszechnym w sprawie o zapłatę z powództwa przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, a skarżących na karę z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej do wniesienia skargi.

Uzasadnienie prawne

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W rozpoznawanej sprawie skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że będąc osobą piastującą stanowisko - prezydenta miasta, skarbnika, głównego księgowego urzędu miasta niezależnie od tego, jakie czynności wykonają albo jakich zaniechają przy wykonywaniu zaskarżonej uchwały będą narażeni na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jako pracownicy samorządowi są również narażeni na odpowiedzialność karną z art. 231 Kodeksu karnego poprzez przekroczenie uprawnienia (gdy wykonają uchwałę) lub niedopełnienie obowiązku (gdy odmówią wykonania uchwały) i tym samym będą działać na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, z późn. zm.), a z tego przepisu rangi ustawowej wprost wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłaty te są kierowane do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego wykonującego zadania publiczne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie ulega również wątpliwości, że celem tych dopłat jest dofinansowanie realizacji tego zadania. Zadanie to, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma charakter publiczny, co wprost wynika z art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o odprowadzaniu ścieków. Ustawodawca bowiem przesądził, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

Tym samym skoro same dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą przekazywane są nie bezpośrednio mieszkańcom, tylko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne w zakresie dostarczania wody, to uchwała określającą zasady ich ustalania oraz wysokość nie podlega zaskarżeniu przez mieszkańców gminy nawet piastujących stanowiska w gminie.

Organem nadzoru nad sprawami finansowymi obejmującymi także zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego jest regionalna izba obrachunkowa.

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że skoro skarżący nie wykazali, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia, nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżących nie było możliwe rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił, orzekając jak w pkt I sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.