III SA/Kr 706/14 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - OpenLEX

III SA/Kr 706/14 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1675980

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2015 r. III SA/Kr 706/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.), WSA Tadeusz Wołek.

Sędziowie WSA: Maria Zawadzka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w K. na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji postanawia zawiesić postępowanie sądowe.

Uzasadnienie faktyczne

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 707/14, sygn. akt III SA/Kr 708/14, sygn. akt III SA/Kr 709/14, sygn. akt III SA/Kr 710/14, sygn. akt III SA/Kr 711/14, sygn. akt III SA/Kr 712/14,- do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt III SA/Kr 706/14.

Zaskarżonymi decyzjami z dnia 11 lutego 2014 r. nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzje własne z dnia (...) 2013 r. nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), orzekające o odmowie dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej nr (...) z dnia (...) 2008 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...) 2008 r. nr (...) Dyrektor Izby Skarbowej udzielił "A" Spółce z o.o. w K (dalej jako Spółka) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 267 punktach gier na terenie województwa (...).

W dniach, odpowiednio: 4 września 2009 r., 2 września 2009 r., 7 sierpnia 2009 r., 20 lipca 2009 r., 11 września 2009 r., 11 września 2009 r., 18 września 2009 r. wpłynęły do Izby Skarbowej wnioski Spółki o zmianę wydanej decyzji w części dotyczącej lokalizacji jednego z punktów gier na automatach o niskich wygranych opisanego w wykazie punktów stanowiącego załącznik do ww. decyzji.

W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która spowodowała utratę mocy obowiązującej większości regulacji ustawy z dnia 27 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Dodatkowo niektóre kwestie dotyczące zezwoleń wydanych w oparciu o dotychczasowy stan prawny zostały uregulowane w szczególny sposób wywołując skutki prawne, których nie przewidywała ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Z uwagi na powyższe Dyrektor Izby Celnej po przeprowadzeniu postępowań, decyzjami: z dnia (...) 2010 r. nr (...), nr (...) z dnia (...) 2010 r., nr (...) z dnia (...) 2010 r., nr (...) z dnia (...) 2010 r., nr (...) z dnia (...) 2010 r., nr (...) z dnia (...) 2010 r. nr (...) z dnia (...) 2010 r., odmówił dokonania zmian zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Od powyższych decyzji Spółka złożyła odwołania, po rozpatrzeniu których Dyrektor Izby Celnej decyzjami: z dnia (...) 2010 r. nr (...), nr (...), z dnia (...) 2010 r. nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia skarg wniesionych na wskazane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 101/13 uchylił zaskarżone oraz poprzedzające decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Krakowie zwrócił uwagę na fakt, że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawach połączonych sygn. akt C-213/11. Użyte w orzeczeniu sformułowania, że określone przepisy krajowe "mogą" powodować ograniczenia, czy że "mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza, że ustalenie, czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt 37, 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Sąd stwierdził, że jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organami zostanie ustalone, że spełni się choćby jeden z przytoczonych w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości warunków tj. istotny wpływ spornych przepisów na sprzedaż automatów o niskich wygranych, lub istotny wpływ na właściwość tego produktu, to okoliczność taka spowoduje konieczność przyznania, że przepisy ustawy hazardowej regulujące kwestię m.in. zakazu zmiany zezwoleń są to przepisy techniczne, zdefiniowane w treści art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 jako "inne wymagania".

W dniu (...) 2013 r. Dyrektor Izby Celnej wydał decyzje nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), orzekające o odmowie dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej nr (...) z dnia (...) 2008 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Od tych decyzji, działając przez pełnomocnika, strona wniosła odwołania, w treści których zarzuciła organowi naruszenie art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/lt, C-217/11 (F i inni) oraz wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C 443/98 (U) poprzez błędne uznanie, jakoby przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowił przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i jako taki nie podlegał obowiązkowi notyfikacji na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych pomimo braku notyfikacji. Równocześnie pełnomocnik Spółki wniósł o dopuszczenie dowodów:

a)

na okoliczność ustalenia marginalnego użytkowania automatów o niskich wygranych w stosunku do okresu sprzed wejścia w życie ustawy z:

- danych statystycznych w posiadaniu Ministra Finansów lub Dyrektora Izby Celnej,

- Informacji o realizacji ustawy o grach hazardowych w 2010 r.,

- Biuletynu Statystycznego Służby Celnej za I-IV kwartał 2009 r., 2010 r., 2011 r., 2012 r.,

- Biuletynu Statystycznego Służby Celnej za I-II kwartał 2013 r.,

- raportu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej z września 2012 r.,

- oświadczenia E sp.j. z dnia 23 sierpnia 2012 r.,

- oświadczenia S sp. z o.o. z 29 sierpnia 201 1 roku,

b)

na okoliczność ustalenia braku możliwości oraz nieopłacalności przeprogramowania automatu o niskich wygranych na automat wysokohazardowy - z oświadczeń z dnia 17 i 30 sierpnia 2012 r. producenta automatów M wraz z tłumaczeniami,

c)

na okoliczność ustalenia spadku realnej wartości automatu o niskich wygranych - z wydruków ofert z portalu aukcyjnego Allegro.

Opisanymi na wstępie decyzjami dnia 11 lutego 2014 r. nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzje własne z dnia (...) 2013 r. nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...).

W uzasadnieniu tych decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał, że na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (tekst jedn.: zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 (tekst jedn.: koncesji i zezwoleń na prowadzenie: kasyna gry, salonu gry bingo pieniężne oraz zakładów wzajemnych) przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. Jednakże zgodnie z ust. 2 tego przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Ponieważ wnioski Spółki dotyczyły zmiany miejsca urządzania gry, to zmiana taka - stosownie do brzmienia przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych - jest niedopuszczalna.

Organ zauważył, że obowiązująca do dnia 31 grudnia 2009 r. ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t. jedn., Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) dopuszczała gry na automatach o niskich wygranych, definiując je jako gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro. Gry te mogły być prowadzone na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy dla podmiotów, będących właścicielami automatów na okres 6 lat. Zezwolenia te mogły być przedłużone na okres kolejnych 6 lat na wniosek złożony przez podmiot, dla którego zostały wydane. Ustawa przewidywała ograniczenia w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach, zakazując ich urządzania w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Ustawa nie ustanawiała ograniczeń ilościowych dla punktów gier na automatach.

Ustawa o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadziła szereg przepisów, które ograniczyły możliwość prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach oraz na automatach o niskich wygranych, m.in. w art. 14, art. 129, art. 135 i art. 138.

Zgodnie z treścią art. 144 tej ustawy, straciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1 w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

Dyrektor Izby Celnej podtrzymał argumenty zawarte w decyzjach organu I instancji dot. braku technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 135 ust. 2.

W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

W uzasadnieniu wyroku sygn. akt III SA/Kr 101/13 z dnia 16 maja 2013 r. WSA w Krakowie zwrócił uwagę na fakt, że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawach połączonych sygn. akt C-213/11. Określenia użyte w orzeczeniu, że określone przepisy krajowe "mogą" powodować ograniczenia, czy że "mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza, że ustalenie, czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt 37, 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Sąd stwierdził, że jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organami zostanie ustalone, że spełni się choćby jeden z przytoczonych w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości warunków tj. istotny wpływ spornych przepisów na sprzedaż automatów o niskich wygranych, lub istotny wpływ na właściwość tego produktu, to okoliczność taka spowoduje konieczność przyznania, że przepisy ustawy hazardowej regulujące kwestię m.in. zakazu zmiany zezwoleń są to przepisy techniczne, zdefiniowane w treści art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 jako "inne wymagania".

Wykonując to polecenie, organ celny przeprowadził postępowania w celu ustalenia wskazanych przez sąd okoliczności. W wyniku poczynionych ustaleń, opisanych szczegółowo w uzasadnieniach skarżonych decyzji, organ trafnie wskazał, że zasadne jest twierdzenie, iż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie wprowadzają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34, a przez to nie mają charakteru "przepisów technicznych" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako takie nie podlegały procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa wart. 8 ust. 1 tej dyrektywy.

Wobec powyższego, organ uznał, że zarzuty naruszenia przez organ przepisów Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejska nie znajdują uzasadnienia.

Dodatkowo wskazał, że stanowisko dotyczące braku technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych znajduje potwierdzenie w niedawno zapadłych, licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 574/13 z dnia 26 listopada 2013 r., WSA

w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 513/13 z dnia 5 listopada 2013 r., WSA

w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 973/13 z dnia 11 grudnia 2013 r.).

Na poparcie swojego stanowiska, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie są wymagającymi uprzedniej notyfikacji przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, organ wskazał uzasadnienie wyroku z dnia 5 listopada 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 513/13). Sąd uznał, iż przepisy polskiej ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie wymagają w związku z tym notyfikacji.

Ponadto, dokonując oceny wyłącznie według ustawowego brzmienia art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, organ zaznaczył, że sama konstrukcja tego przepisu nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Uniemożliwienie bowiem zmiany miejsc usytuowania punktów gier nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności przez przedsiębiorcę w miejscach dotychczasowych, przy użytkowaniu tej samej liczby automatów i o tych samych właściwościach.

W kontekście poczynionych ustaleń Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie wprowadza "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., a przez to nie ma charakteru "przepisu technicznego" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako taki nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy.

Skargi na powyższe decyzje wniosła do WSA w Krakowie Spółka "A" Spółka z o.o. w K, żądając ich uchylenia oraz uchylenia poprzedzających je decyzji organu I instancji.

Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1)

przepisu art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L98.204.37 z późn. zm.) w związku z 2) wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (Fortuna i inni) poprzez błędne uznanie, jakoby przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowił przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i jako taki nie podlegał obowiązkowi notyfikacji na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, a także zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez:

1)

niezastosowanie się przez organ przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 101/13 w kwestii dopuszczalności stosowania przepisów prawa krajowego mających charakter "techniczny", co do których nie przeprowadzono procedury notyfikacji,

2)

niezastosowanie się przez organ przy ponownym wydaniu decyzji do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 101/13 odnośnie do obowiązku poczynienia przez organ ustaleń w zakresie istotnego wpływu przepisów ustawy o grach hazardowych na wielkość czy zakres sprzedaży automatów o niskich wygranych.

Ponadto skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie dowodów powołanych w odwołaniach od decyzji organu w I instancji.

W odpowiedzi na skargi organ celny wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ponadto, pismami z dnia 9 lutego 2015 r. Dyrektor Izby Celnej złożył wnioski o zawieszenie postępowań sądowych.

W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia, czy będący podstawą odmowy zmiany zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, ma charakter normy technicznej w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz.U.UE.L98.204.37) i czy w efekcie, przed wejściem w życie, przepis ten powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapitem pierwszym tej dyrektywy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14 i oczekuje na rozpoznanie.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej okoliczność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu ww. pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu daje podstawę zawieszenia postępowania sądowego w każdej ze spraw, "na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a."

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o treści: czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.; dalej: ustawy o grach hazardowych) są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawa zainicjowana tym pytaniem została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą P 4/14.

W uzasadnieniu powołanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę prawną stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto NSA podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP).

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko sądu pytającego należy zauważyć, że w tym przypadku podstawa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego - wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) - będzie mieć miejsce w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.

Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Należy również pamiętać, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem - art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. M. Niezgódka - Medek, Komentarz do art. 125 p.p.s.a., Lex). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na omawianej podstawie. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić należy uwagę, że z zaskarżonego do Trybunału Konstytucyjnego art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a mianowicie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z tym przepisem, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego - jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP - jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Wobec tego uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kwestia bowiem jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych będzie miała wpływ na zagadnienie stosowania art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 562/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, uznawał zasadność zawieszenia postępowania w sprawach sądowej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zmiany lokalizacji punktu gier z uwagi na podnoszone wyżej okoliczności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), postanowił zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.