Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722839

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 13 września 2019 r.
III SA/Kr 604/19
Konsekwencje uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.).

Sędziowie WSA: Hanna Knysiak-Sudyka Janusz Bociąga.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie skarżącej E. G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) 2019 r. nr (...) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Organ odwoławczy w motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta została doręczona stronie w dniu 31 stycznia 2019 r., zaś odwołanie wysłano za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 15 lutego 2019 r., a zatem z przekroczeniem 14-to dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018.2096, zwanej dalej "k.p.a."). Kolegium wyjaśniło, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa, oznaczałoby bowiem weryfikację decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości. Organ na uzasadnienie powyższego stanowiska przywołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, sprzeciwiające się merytorycznemu rozpoznawaniu środków odwoławczych wniesionych z uchybieniem terminu, nawet w sytuacji nieznacznego przekroczenia terminu.

Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez wydanie przez niego decyzji niezawierającej pouczenia skarżącej o środkach i terminach wniesienia odwołania, co skutkuje naruszeniem art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie została przez organ I instancji pouczona o prawie i terminie do wniesienia odwołania, które to uchybienie spowodowało, że środek odwoławczy został przez nią wniesiony po terminie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy przyznał, że skarżąca nie została pouczona przez organ I instancji o prawie i terminie do złożenia odwołania, co stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Fakt ten nie wpływa jednak - zdaniem organu - na poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Obydwie strony zgadzają się co do faktu, że odwołanie zostało złożone przez skarżącą z uchybieniem terminu oraz że skarżąca nie została przez organ I instancji pouczona o prawie, a przede wszystkim terminie do złożenia odwołania, które to uchybienie spowodowało - zdaniem strony - przekroczenie przez nią terminu.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne. W razie przekroczenia tego terminu, organ nie bada odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na zasadzie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2013 r., III SA/Łd 1122/12). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2190/11, wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 454/12, wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1700/07).

Analiza powyższych przepisów nie może się odbyć w oderwaniu od treści art. 107 § 1 oraz art. 112 k.p.a. W myśl art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. ustawowym elementem decyzji administracyjnej jest pouczenie o przysługujących adresatowi środkach prawnych, stanowiąc jedną z gwarancji prawa podmiotowego jednostek do odwołania (art. 78 Konstytucji). Organ - w ramach realizacji obowiązku informowania, wynikającego z art. 9 - zobowiązany jest poinstruować w sposób szczegółowy adresata aktu o możliwości i trybie jego zaskarżenia, terminie wniesienia środka prawnego i organie właściwym do jego rozpoznania oraz o wymogach formalnych, które musi spełniać ten środek prawny. Ten wymóg realizuje standardy demokratycznego państwa prawnego w postępowaniu administracyjnym. Brak pouczenia, bądź zawarcie błędnego pouczenia stanowi istotne uchybienie po stronie organu. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

W orzecznictwie nie ma jednak jednolitości w kwestii rozumienia skutków ochrony, jaka wynika z art. 112 k.p.a.

W niektórych orzeczeniach sądy administracyjne formułowały stanowisko, że mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu albo że jest przedłużony o tyle dni, ile wynika z błędnego pouczenia. W tej wersji przyjmuje się bowiem, że o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji w drodze pouczeń, lecz przepisy prawa, które organy powinny prawidłowo stosować (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., I OSK 755/12, LEX nr 1264925, z glosą krytyczną K. Łuczaka, wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2011 r., II SA/Wa 1434/11, wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05, z glosą częściowo krytyczną Z.R. Kmiecika). Zgodnie z tą koncepcją przepis art. 112 nie może stanowić podstawy do ustanowienia wyjątków od przepisów, które określają terminy i tryb wnoszenia środków prawnych i nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg, odwołań czy też powództw (zob. postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., II OSK 2355/11). Zwolennicy tej koncepcji stoją na stanowisku, że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie ma działania bezpośredniego, lecz stanowi podstawę uchylenia się od negatywnych skutków uchybienia terminowi w drodze odpowiednich instrumentów prawnych, w tym w formie przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a. oraz wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd zajął stanowisko wyrażone w innej linii orzeczniczej, zgodnie z którą, gdy organ pouczył, że środek prawny od danego aktu nie przysługuje, albo brak jest w ogóle pouczenia, adresat tego aktu może wnieść przysługujący od niego w świetle przepisów środek prawny w każdym czasie po wejściu tego aktu do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2003 r., I SA 1641/01). Zgodnie z tą koncepcją, w sytuacji błędnego pouczenia bądź jego braku nie zachodzi potrzeba przywracania terminu do wniesienia środka prawnego, ponieważ ochrona gwarantowana art. 112 następuje z mocy prawa (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., I OSK 840/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 grudnia 2017 r., II SA/Bd 1275/17, postanowienie NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17).

Choć opisany powyżej pierwszy wariant realizuje w pełni zasadę praworządności i równości stron względem prawa, powoduje zbyteczne, zdaniem Sądu przedłużenie procedury. Jego przyjęcie nie przekreśla bowiem prawa strony do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez nią środka zaskarżenia, lecz zakłada, że może ono nastąpić dopiero po przywróceniu terminu do wniesienia tego środka. Konieczne jest zatem przeprowadzenie całego trybu wpadkowego, przewidzianego w art. 58 k.p.a. W opinii Sądu stanowi to zbyteczne obciążenie organu, a przede wszystkim strony, której prawa już zostały naruszone brakiem pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia. Mając na uwadze konstytucyjne prawo do odwołania oraz zasady wyrażone w art. 7-9 k.p.a., Sąd opowiedział się w niniejszej sprawie za wersją korzystniejszą dla strony, zakładającą stosowanie gwarancji wynikających z art. 112 k.p.a. z mocy prawa. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośba o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2017 r., IV SA/Po 826/17).

Reasumując, Sąd I instancji za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 112 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem ich stwierdzenie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 112 k.p.a. i rozpozna merytorycznie wniesione przez stronę odwołanie z tego względu, że uchybienie terminu do jego wniesienia wynikało z braku adekwatnego pouczenia organu I instancji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.