Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513741

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 18 września 2014 r.
III SA/Kr 380/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Dąbek Janusz Bociąga.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na uchwałę Rady Miasta Biały Dunajec z dnia 26 lutego 2007 r. nr V/31/2007 w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Biały Dunajec w dniu 26 lutego 2007 r. podjęła na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwałę Nr V/31/2007 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł w dniu 29 stycznia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Zakopanem zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 5 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na niepoddaniu projektów statutów sołectw: Biały Dunajec, Gliczarów Dolny, Gliczarów Górny, Sierockie, Leszczyny społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw, które to statuty stanowią załączniki do podjętej uchwały oznaczone nr od 1 do 5.

Stawiając powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Prokuratora przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego jest niewątpliwie dotknięta wadą, albowiem przed jej uchwaleniem nie poddano projektów statutów sołectw: Biały Dunajec, Gliczarów Dolny, Gliczarów Górny, Sierockie, Leszczyny społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw.

Stwierdzono, że art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po prowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Ponadto art. 35 ust. 1 ustawy stanowi, że organizacje i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zdaniem Prokuratora przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutów jednostek pomocniczych powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw.

Nadmieniono, że stanowisko prezentowane przez skarżącego zgodne jest z kształtowaną obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 66/130).

Prokurator podniósł, że z nadesłanej przez Radę dokumentacji nie wynika, by projekty sołectw w ogóle zostały podane do publicznej wiadomości przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami nie może spełniać poddanie uchwały w tej sprawie pod głosownie radnych podczas sesji Rady Gminy w dniu 26 lutego 2007 r. Informacja Przewodniczącego Rady Gminy o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami podczas zebrań wiejskich nie znajduje potwierdzenia w nadesłanej dokumentacji.

Mając na względzie powyżej przytoczone argumenty, stwierdzono, że uchwała Rady Gminy Biały Dunajec numer V/31/2007 z dnia 26 lutego 2007 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa powodującym jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biały Dunajec wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśniono, że projekty statutów były konsultowane w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na Zebraniach Wiejskich we wszystkich pięciu miejscowościach - jeszcze przed ich uchwaleniem przez Radę Gminy. Fakty te miały miejsce w miesiącach styczeń, luty 2007 r. Potwierdzają to osoby prowadzące przedmiotowe zebrania w 2007 r. oraz osoby biorące udział w tych zebraniach, które stanowczo stwierdzają, że mieszkańcy gminy mieli możliwość wyrażenia swojej opinii na temat projektów statutów swoich sołectw.

Podniesiono, że Wójt Gminy wraz z Sekretarzem Gminy S. M. brali udział we wszystkich zebraniach wiejskich. Wójt wraz z Sekretarzem referował projekty statutów sołectw mieszkańcom obecnym na zebraniach i brał udział w dyskusji na ten temat. Protokoły zebrań wiejskich nie zachowały się w archiwum gminnym do dnia dzisiejszego z uwagi na upływ ponad 7 lat od czasu ich sporządzenia i braku wymogu ich przechowywania przez tak długi okres. Ponadto podniesiono, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji nie zostały przez ustawodawcę określone. W sprawach tych rozstrzyga rada gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Prokurator nie wykazał w skardze ani nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z prawem.

Wskazano, że uchwalone statuty dobrze się sprawdziły, były i są nadal stosowane przez jednostki pomocnicze gminy przez cały okres ostatnich siedmiu bez żadnych problemów, w oparciu o te statuty działały i działają do dzisiaj organy jednostek pomocniczych, zwoływane były zebrania wiejskie, podejmowano uchwały itd. Nikt z mieszkańców gminy nie zgłaszał pretensji do sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały, do treści statutów i nigdy nikt dotąd nie podnosił zarzutu braku konsultacji społecznych na etapie uchwalania uchwały.

Wójt przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10, w którym NSA uznał, że obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami zostały ograniczone w ustawie o samorządzie gminnym do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej.

W ocenie Wójta, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że na mocy § 3 obecnie zaskarżonej uchwały utraciła moc już w 2007 r. uchwała nr VII/60/2003 Rady Gminy w Białym Dunajcu z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały niejako "reaktywowałoby" starą uchwałę Rady Gminy z 2003 r., której konsultacji z mieszkańcami gminy Biały Dunajec również nie badał Prokurator. Wynika z tego wewnętrzna sprzeczność w samej skardze wniesionej przez Prokuratora, mogąca w konsekwencji skutkować chaosem i niepewnością, które prawo miejscowe (statuty) należy stosować.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Biały Dunajec z dnia 26 lutego 2007 r. Nr V/31/2007 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na mocy uchwał rady Gminy Biały Dunajec z dnia 30 czerwca 2014 r., nr 273-277 nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia lub zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Biały Dunajec Nr V/31/2007 z dnia 26 lutego 2007 r. podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadziła statuty jednostek pomocniczych gminy Biały Dunajec: statut Sołectwa Biały Dunajec, statut Sołectwa Gliczarów Dolny, statut Sołectwa Gliczarów Górny, statut Sołectwa Sierockie, statut Sołectwa Leszczyny.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w Białym Dunajcu podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w gminie Biały Dunajec wprowadzona zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Brak też jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami zarówno w protokole sesji rady gminy, na której uchwalano zaskarżone uchwały, jak również w aktach sprawy. Także z odpowiedzi Wójta Gminy Biały Dunajec wynika, że nie istnieje dokumentacja potwierdzająca przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami.

Należy zatem przyjąć, że uchwalone w dniu 26 lutego 2007 r. przez Radę Gminy Biały Dunajec statuty sołectw nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw. Nie ma nawet dowodu na to, że projekty statutów zostały w ogóle uprzednio podane do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonych uchwał. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń.

Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, by projekty statutów sołectw w ogóle zostały podane do publicznej wiadomości. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekty statutów były konsultowane w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na Zebraniach Wiejskich we wszystkich pięciu miejscowościach, nie zostało nawet uprawdopodobnione, a tym bardziej wykazane przez organ. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można też uzasadniać domniemaniem praworządności działań organu administracji. To że Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru, nie jest przesłanką wystarczającą do uznania, że nie jest ona dotknięta wadą prawną i że jej uchwalenie poprzedzały prawidłowo przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku statutów sołectw gminy Biały Dunajec nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Białym Dunajcu wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Dlatego też orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uwzględniając jednocześnie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.