Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 maja 2004 r.
III SA/Kr 37/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner.

Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca, AWSA Dorota Dąbek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi Inicjatora Referendum na rzecz odwołania Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach II z dnia 28 stycznia 2004 r., Nr: DKC-910-3/04 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

orzeka, że do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,zaskarżone postanowienie nie może być wykonane,

III.

zasądza od Komisarza Wyborczego Kielce II na rzecz Inicjatora Referendum na rzecz odwołania Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 (sto) złotych

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem Komisarz Wyborczy w Kielcach II odrzucił wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego mającego za przedmiot odwołanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego przed upływem jego kadencji. Jako powód odrzucenia wniosku Komisarz podał niewystarczającą ilość prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek. Jako podstawę prawną powołano art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U.nr 88, poz. 985 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że wniosek o przeprowadzenie referendum wraz podpisami osób popierających wniosek inicjator złożył w ustawowym terminie. Przeszkodą uwzględnienia wniosku okazał się brak 45 podpisów, albowiem Komisarz Wyborczy zakwestionował 1470 przedłożonych podpisów, z następujących powodów: (a) uwzględnienia osób zamieszkałych poza Ostrowcem Świętokrzyskim, (b) uwzględnienia osób, których nazwiska nie były umieszczone ani w ewidencji ludności gminy, ani w stałym rejestrze wyborców Ostrowca Świętokrzyskiego, (c) uwzględnienia osób, które nie ukończyły jeszcze 18 roku życia i z tego powodu - nie mających jeszcze czynnego prawa wyborczego, (d) brak imion lub pełnych adresów niektórych osób składających podpisy na listach poparcia wniosku, (e) wpisania nieprawidłowych numerów ewidencyjnych PESEL. Z powołaniem się na jedną z tych przesłanek wyeliminowanych zostało 1470 podpisów i braki te Komisarz uznał za rozstrzygające w sprawie w świetle art. 14 ust. 1 4 ustawy.

Pozostałe 6.382 podpisy nie były wystarczające dla uwzględnienia wniosku, gdy tymczasem wymagane były podpisy 6.427 czyli 10% uprawnionych wyborców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Inicjator referendum twierdzi, że brak wystarczającej liczby podpisów spowodowany był przestępstwem popełnionym przez członka Komitetu-Inicjatora Referendum, który przywłaszczył sobie 1.500 podpisów. Poddano również prawidłowość ustalenia liczby wyborców, nie przedkładając jednak w tym zakresie żadnych dowodów na poparcie swoich wątpliwości.

Odpowiadając na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Komisarz napisał, że stwierdzone braki nie mogły być usunięte, z uwagi na upływ ustawowego terminu. Brak również podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia liczby uprawnionych do głosowania, a w konsekwencji - liczby wymaganiach podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Nietrafny jest zarzut strony skarżącej, że w niniejszej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę przyczyny utraty przez Inicjatora list z 1.500 podpisami. Komisarz Wyborczy prawidłowo wskazał, że art. 22 ustawy o referendum lokalnym nie daje takiej możliwości. Zadaniem komisarza jest zbadanie prawidłowości przedłożonego wniosku, bez pozostawienia Komisarzowi prawa do swobodnego uznania czy uwzględnić wniosek mimo braków czy też nie. Komisarz ma działać bezstronnie, orzekając wyłącznie deklaratoryjnie o zgodności otrzymanego wniosku z ustawowymi wymogami. Wymogi list z podpisami osób popierających inicjatora, jakie zostały określone w art. 14 ustawy o referendum lokalnym, są precyzyjne, nie pozostawiając Komisarzowi większego pola do swobodnej oceny tego materiału dowodowego. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko Komisarza Wyborczego w Kielcach II.

Pozostają natomiast do przeanalizowania kompetencje Komisarza w przypadku stwierdzenia przezeń, że listy z podpisami nie w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 4 pkt 1 i art. 14 ustawy. W zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę Komisarz stanął na stanowisku, że niespełnienie wymogów określonych w art. 14 ust. 1 i 4 ustawy należy kwalifikować jako przesłankę wy starczającą dla odrzucenia wniosku, bez możliwości uzupełnienia braków z powodu upływu ustawowego terminu na zbieranie i przedłożenie list z podpisami.

Sąd nie podziela takiej interpretacji przepisów ustawy o referendum lokalnym.

Art. 14 ust. 1 ustawy stwierdza: W terminie 60 dni od dnia powiadomienia... inicjator. zbiera podpisy mieszkańców., którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Określony został jeden termin, zarówno dla tego inicjatora, który zebrał wystarczającą liczbę przepisów, ale w dodatkowym, 14-dniowym terminie ma usunąć braki (art. 22 ust. 3 ustawy), jak i dla inicjatora, który przedkłada zbyt małą liczbę podpisów ze skutkiem odrzucenia wniosku (art. 22 ust. 5 ustawy). Dlatego nie wystarczy odwołać się do upływu 60-dniowego terminu, aby stwierdzić, że usunięcie braków jest niedopuszczalne. Art. 22 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość wyznaczenia dodatkowego, 14-dniowego terminu na usunięcie uchybień.

Komisarz Wyborczy stanął na stanowisku, że 14-dniowy termin na usunięcie braków (art. 22 ust. 3 ustawy) nie może wykraczać poza 60-dniowy okres ustalony w trybie art. 14 ust. 1 ustawy. Taka wykładnia nie jest prawidłowa.

Przede wszystkim należy odnotować wyznaczenie przez ustawę dwóch odrębnych terminów: 60-dniowego na zbieranie podpisów (art. 14 ust.l) oraz 14-dniowego na usunięcie braków (art. 22 ust. 3). Te dwa terminy są oddzielne, co do zasady - niezależne od siebie, albowiem wyznaczone są dwoma oddzielnymi terminami. Na gruncie art. 22 możliwe są więc takie sytuacje, w których inicjator będzie łącznie dysponował 74 dniami na dopełnienie wszystkich wymogów. Od tej zasady niezależności owych terminów wyjątek wprowadza art. 22 ust. 5: zbieranie dodatkowych podpisów, wcześniej nie uzyskanych przez inicjatora, nie może odbywać się w dodatkowym 14-dniowym terminie. Teza ta jest już utrwalona na gruncie poprzedniej ustawy o referendum gminnym, por. postanowienie NSA z dnia 11 października 1996 r., II SA 1242-1244/96 (w:) ONSA 1997, nr 3 poz. 139 i postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1996 r., SA/Ł 3081/95 (w:) ONSA 1997 Nr l poz. 21). Dlatego nie ma wątpliwości że brakujące 45 podpisów nie można było uzupełnić przez zbieranie podpisów dodatkowych osób.

Art. 22 ust. 5 ustawy nie zezwala na wyznaczenie 14-dniowego terminu (ponad limit 60-dniowy) na usunięcie braków w przypadku "niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów". Zdaniem sądu nie ma podstaw do wykładni restrykcyjnej, każącej uznać za brak "prawidłowo złożonych podpisów" zarówno brak jakiegokolwiek podpisu, jak i brak którejś z informacji wyliczonych w art. 14 ust. 4 ustawy. Ustawa mówi o podpisie, który należy ocenić jako nieprawidłowo złożony, tj. podpis podrobiony (sfałszowany), złożony mechanicznie (z użyciem pieczątki faksymile) itp. Jedynie wtedy ma zastosowanie zakaz wyznaczania dodatkowego terminu (art. 22 ust. 5). Jeżeli natomiast autentycznym (prawidłowo złożonym) podpisom, w ilości nie mniejszej niż 10% gminnego elektoratu, nie towarzyszą wszystkie dane identyfikujące osoby podpisujące (art. 14 ust. 4) wówczas nie zachodzi przeszkoda wyznaczenia dodatkowego 14-dniowego terminu na usunięcie braków; tj. do tej sytuacji nie ma zastosowania zakaz z art. 22 ust. 5. Zachowanie ustawowych wymagań związanych ze składaniem podpisów mieszkańców popierających referendum stanowi podstawę - w zależności od sytuacji - zwrotu wniosku z wyznaczeniem 14-dniowego terminu na usunięcie usterek, odrzucenia wniosku ze względu na nie dające się usunąć uchybienia lub wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum. (postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1996 r., SA/Ł 3081/95 (w:) ONSA 1997 Nr l poz. 21

Skoro w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę (art. 2 ust. 1 ustawy) to interpretacja dopuszczalności uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum nie może być zawężająca; przeciwnie - domniemywać należy spełnienie wszystkich wymogów, o ile nie wykazano wystąpienie ustawowych przeszkód. Potwierdza i uszczegóławia to art. 22 ustawy, który najpierw w (ust. 3) wymienia zwrócenie wniosku do uzupełnienia, a dopiero w następnej kolejności (ust. 4 i 5) - odrzucenie wniosku. Dlatego wątpliwości na temat treści zwrotu zamieszczonego w ust. 5 ("prawidłowo złożone podpisy") należy (zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie) interpretować zawężające, literalnie jako braki samego tylko podpisu, bez obejmowania tym określeniem danych identyfikujących podpisującego (art. 14 ust. 4 ustawy).

Przywołać trzeba również dyrektywę wykładni, zakazującą czynienia przepisu bezprzedmiotowy, zbędnym. Gdyby zgodzić się z Komisarzem Wyborczym Kielce II, to należałoby przyjąć, że nigdy nie będzie dopuszczalne wyznaczenie 14-dniowego terminu (art. 22 ust. 3) wykraczającego poza termin 60-dniowy na zbieranie podpisów (art. 14 ust.l).

W ponad 1.200 przypadkach Komisarz nie uwzględnił podpisów z powodu uchybień w podaniu imienia lub nazwiska, numeru PESEL, niekompletnie podanym adresie. Oznacza to, że w ponad l.200 przypadkach Inicjator mógł usunąć braki, gdyby został mu wyznaczony 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Sąd nie znajduje podstaw do zaakceptowania stanowiska Komisarza Wyborczego, że absolutnie niedopuszczalne było wyznaczanie Inicjatorowi dodatkowego terminu i a priori należało zakwalifikować wszystkie braki do grupy nienadających się do naprawienia. Takie stanowisko Komisarza nie znajduje oparcia w prawie, ani w zebranym materiale dowodowym, ani w potocznym doświadczeniu życiowym.

Również odmowa uwzględnienia podpisów osób, których nazwiska nie były umieszczone ani w ewidencji ludności gminy, ani w stałym rejestrze wyborców Ostrowca Świętokrzyskiego, bez umożliwienia Inicjatorowi zweryfikowania przyczyn owych rozbieżności świadczy o uchybieniu przez Komisarza naczelnej zasadzie prawdy materialnej w ramach tych terminów, które zostały określone przez ustawę. Ani w orzecznictwie, ani w literaturze nie budzi już żadnych wątpliwości ustalenie, że żaden rejestr nie jest definitywnym rozstrzygnięciem o posiadaniu praw. Tymczasem Komisarz nie zachował minimum staranności, tj. nie wyznaczył inicjatorowi 14-dniowego terminu z art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym dla sprawdzenia owych rozbieżności.

Powyższe braki Sąd ocenia jako rażące naruszenie ugruntowanych zasad działania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Tego rodzaju naruszenia prawa mogły mieć wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)

Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Orzekając na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Komisarza Wyborczego Kielce II na rzecz Inicjatora Referendum na rzecz odwołania Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100,0 zł.