Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 28 czerwca 2004 r.
III SA/Kr 349/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.).

Sędziowie: NSA Piotr Lechowski, AWSA Dorota Dąbek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 marca 2004 r., Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 50 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) 2004 r.,nr (...) w sprawie statutu Gminy

I.

skargę oddala,

II.

zarządza zwrot przez Skarb Państwa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rzecz Gminy kwoty (...) zł ((...) złotych) wpłaconej tytułem opłaty sądowej.

Uzasadnienie faktyczne

Statut Gminy, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) 2004 r., nr (...) zawiera w szczególności dwa przepisy, wokół których toczy się spór między stronami postępowania sądowego. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność § 50 ust. 2: Radni mogą tworzyć kluby radnych, skupiające co najmniej 5 radnych. Ponadto § 12 ust. 2 statutu stanowi W skład Rady wchodzi 15 radnych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) 2004 r., nr (...) wydane zostało z powołaniem, jako podstawy prawnej, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda stwierdza w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że § 50 ust. 2 statutu narusza art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Wojewoda nie kwestionuje kompetencji Rady Gminy do ustalania osobowego limitu, koniecznego dla utworzenia klubu, jednakże kompetencja ta nie może być wykonywana całkowicie swobodnie; przeciwnie należy w tym zakresie przestrzegać podstawowe zasady porządku prawnego, w tym zwłaszcza zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Wojewoda powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., II SA/Kr 1614/03, stwierdzający m.in., że możliwość określenia osobowych limitów dla utworzenia klubu radnych nie może stwarzać przeszkód, czy też uniemożliwiać radnym korzystanie z ustawowego uprawnienia do zrzeszania się w klubach.... przy niewielkiej liczebności ustawowego skladu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Kierując się takimi przesłankami Wojewoda stwierdził nieważność § 50 ust. 2: Radni mogą tworzyć kluby radnych, skupiające co najmniej 5 radnych uznając, że ustalanie dla 15 osobowej Rady Gminy minimalnej liczby członków klubu na 5 radnych jest progiem zbyt wysokim, uzasadniającym stwierdzenie sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 Konstytucji Gmina w skardze do Sądu domaga się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia (...) 2004 r., nr (...).

Art. 91 ust. 1 zd.l ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Tymczasem brak przepisu, który zostałby naruszony przez § 50 ust. 2 statutu Gminy (...). Żaden przepis prawa nie ustala liczebności klubu, więc ustalenie przez Radę minimalnej ilości 5 radnych nie można uznać za naruszenie prawa. Skoro ustawa do kompetencji Rady pozostawiła ukształtowanie zasad tworzenia klubów, więc na Wojewodzie (...) spoczywał ciężar wykazania sprzeczności z prawem zakwestionowanego przepisu statutowego, a w rozstrzygnięciu nadzorczym takiej sprzeczności nie wykazano. Co więcej, rozstrzygnięcie nadzorcze w ogóle nie zawiera rzetelnego uzasadnienia spełniającego wymogi art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a ogranicza się do przytoczenia przepisów i wyroku NSA wydanego w innej sprawie.

Powoływanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., II SA/Kr 1614/03 jest podwójnie nieprzekonujące. Wyrok Sądu nie jest źródłem prawa i dlatego nie może być rozstrzygającym kryterium oceny uchwały Rady Gminy. Powołany wyrok wydany został w innej sprawie i nie można mechanicznie przenosić tamtych konkluzji do zupełnie innego stanu faktycznego. W Radzie Gminy jest 15 radnych, więc minimalny limit 5 radnych gwarantuje prawo do utworzenia 3 klubów i takiego stanu rzeczy nie można uznawać za sprzeczny z wymogami demokracji.

Skarżąca Gmina powołuje się na postulat stabilności w interpretacji prawa przez organy państwa. Zakwestionowany obecnie § 50 ust. 2 statutu jest identyczny z poprzednio obowiązującym wymogiem § 23 ust. 2 statutu Gminy, a mimo to poprzednio Wojewoda nie kwestionował minimalnego progu 5 radnych w klubie.

Zdaniem Gminy powodem uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinno być również naruszenie przez Wojewodę art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Ponieważ do postępowania nadzorczego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, więc Wojewoda naruszył zasady postępowania nadzorczego przez to, gdy przekazał Gminie w tym samym dniu zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i samo rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżąca powołuje się tu na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02 (w:) ONSAr.2003, z.2, poz. 43 Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Gmina nie miała możliwości wypowiedzieć się przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego powinno ono być uchylone również ze względów proceduralnych.

Wojewoda domaga się oddalenia skargi podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Twierdzenie Gminy, że minimalny próg 5 radnych w każdym klubie gwarantuje prawo do tworzenia 3 klubów w 15 osobowej radzie jest nietrafne w świetle potocznego doświadczenia. Jest rzeczą typową i częstą znaczne rozdrobnienie polityczne radnych, którzy mogą chcieć utworzyć 3-4 osobowe kluby. W świetle § 50 ust. 2 statutu Gminy ta grupa radnych zostaje pozbawiona możliwości skorzystania ze swego uprawnienia ustawowego do utworzenia klubu i w praktyce może się okazać, że będzie mógł powstać zaledwie 1 klub.

Takie konsekwencje są istotne w świetle art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Gdyby obowiązywał § 50 ust. 2 statutu prowadziłoby to do wyeliminowania radnych niezrzeszonych z prac komisji rewizyjnej poprzez pozbawienie ich możliwości delegowania swojego przedstawiciela.

Powoływanie się w skardze na wieloletnią praktykę 5-osobowych klubów w Radzie Gminy nie jest przekonujący, gdyż statut gminy powinien być stabilny tj. uwzględniający adekwatnie wiele przyszłych sytuacji.

Wojewoda uznał też za całkowicie nietrafne te zarzuty skargi, które kwestionowały prawidłowość powoływania w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., II SA/Kr 1614/03. Wyrok nie był oczywiście podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego, a powołany został wobec wątpliwości co do treści art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie nie zachodziła rzeczywista potrzeba wysłuchania argumentacji gminy przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro powodem stwierdzenia nieważności była naruszenie ustawy, jakiego zdaniem organu nadzoru dopuściła się gmina zamieszczając w swym statucie § 50 ust. 2.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Rację ma Gmina zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu niewypełnienie wymogów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest skrótowe, o czym dobitnie świadczy porównanie argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi tegoż Wojewody na skargę. Uzasadnienie przewidziane w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma ogromną rolę do spełnienia, porównywalną z funkcjami uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Sporządzenie uzasadnienia zmniejsza prawdopodobieństwo pojawienia się rozstrzygnięć niewystarczająco przemyślanych. Uzasadnienie służy wypełnieniu istotnej funkcji nadzoru: kształtowania wykładni niedoskonałych przepisów i kształtowania racjonalnych, profesjonalnych postaw radnych podejmujących uchwały. Uzasadnienie ma do odegrania niebagatelną rolę w zapobieganiu niepotrzebnych skarg do sądu administracyjnego przez klarowne wyjaśnienie istoty naruszenia prawa przez zakwestionowane postanowienia uchwały Rady Gminy czy innego organu samorządu terytorialnego. Uznając trafność tego zarzutu skargi, Sąd uwzględnił jednak brzmienie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.) co oznacza że nie każde odejście przez rozstrzygnięcie nadzorcze od standardu określonego w ustawie uzasadnia uchylenie tegoż rozstrzygnięcia.

Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02 (w:) ONSAr.2003, z.2, poz. 43. Sąd uznał, że naruszenie przez organ nadzoru przepisów proceduralnych tylko wtedy uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdy naruszenie miało wpływ na wynik postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko Wojewody, zarówno ograniczona treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i brak wysłuchania Gminy przed wydaniem rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik postępowania nadzorczego. Najbardziej prawdopodobne jest, że wynik tego postępowania byłby identyczny nawet wówczas, gdyżby uzasadnienie było w pełni zgodne ze standardem ait.91 ust. 3 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i gdyby wysłuchano dodatkowych wyjaśnień Gminy.

Oceniając § 50 ust. 2 statutu Gminy Sąd w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę.

Niezwykle istotny jest argument, iż statut jako akt prawa miejscowego nie powinien być tworzony wyłącznie ze względu na bieżącą sytuację. Należy dążyć do rozwiązań możliwie najbardziej trwałych. Dlatego nie można oceniać § 50 statutu z perspektywy dzisiejszego składu rady. Z tego samego powodu nie jest przekonujące stwierdzenie, że dotychczas w Radzie Gminy bezkolizyjnie funkcjonowała reguła, że klub może powstać dopiero w razie przystąpienia doń co najmniej 5 radnych.

Linia wykładni prawa zaprezentowana w skardze jest nietrafna, gdyż próbuje izolować art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z całego porządku prawnego. Tymczasem prawidłowa interpretacja tego przepisu jest możliwa wyłącznie w znacznie szerszym kontekście. Nikt nie kwestionuje utrwalonego stanowiska orzecznictwa i literatury, iż na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mandat radnego jest wolny. Dlatego uzasadnione jest stosowanie do tego mandatu ogólnej reguły porządku prawnego minimalizowania ingerencji prawodawczej: tak długo, jak nie jest to konieczne, nie należy ograniczać przepisami bezwzględnie obowiązującymi owego wolnego mandatu wolnego. Chodzi o zapewnienie utworzenia klubu przez (w miarę możliwości) każde ugrupowanie polityczne radnych. Dolny próg liczbowy wyznacza zasada tres fa-ciunt collegium. (P.Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 176).

Organ nadzoru (wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę, tym niemniej trafnie) wskazuje na ścisłą zależność regulacji liczebności klubów z prawem klubu delegowania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Wprawdzie trudno się zgodzić z twierdzeniem organu nadzoru, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą wyłącznie przedstawiciele klubów skoro w komisji powinni zasiadać również radni niezrzeszeni. Art. 18a ust. 2 zd.l ustawy o samorządzie gminnym zastrzega bowiem w tym przedstawiciele wszystkich klubów (w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów). Nie zmienia to jednak oczywiście uprzywilejowanej pozycji klubów w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej, a z kolei ta komisja odgrywa kluczowe znaczenie przede wszystkim w corocznej procedurze udzielania absolutorium Burmistrzowi Miasta.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że § 50 ust. 2 statutu Gminy jest sprzeczny z prawem. W ocenie Sądu naruszony został art. 23 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz. U.z r.2001, nr 142, poz. 1591; zm.: Dz. U.z r. 2002, nr 23, poz. 220 i nr 62, poz. 558 i nr 113, poz. 984 i nr 153, poz. 1271 i nr 214, poz. 1806; r.2003, nr 80, poz. 717 i nr 162, poz. 1568) i art. 2 Konstytucji RP.

Z tego względu orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.nr 153, poz. 1270).

Stosownie do art. 100. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz. U.z r.2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega opłacie sądowej. Dlatego orzekając na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o zwrocie Gminie całości wpłaconego wpisu.