Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 21 września 2004 r.
III SA/Kr 344/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer.

Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel, Asesor WSA Dorota Dąbek (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) 2004 r., Nr: (...) w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia (...) 2004 r., nr (...), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) 2003 r., nr (...), którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u S. C. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu.

W decyzji organu I instancji powołano jako podstawę prawną m.in. § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) w związku z § 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Wskazano, że S. C. przepracował w sumie 29 lat w 9 zakładach pracy, w tym na stanowisku operatora ciężkiego sprzętu 14 lat, w tym w narażeniu na ponadnormatywny hałas jedynie 5 lat. W czasie pozostałego okresu zatrudnienia można jedynie przypuszczać narażenie na hałas, brak jednak potwierdzenia tego badaniami środowiskowymi z uwagi na odległy okres czasu oraz likwidację części zakładów pracy. Pierwsze udokumentowane objawy chorobowe pochodzą z 1998 r., a więc 8 lat po zaprzestaniu pracy zawodowej, z czego wynika, że w czasie zatrudnienia nie skarżył się na zaburzenia narządu słuchu. Przeprowadzone badania w (...) Ośrodku Medycyny Pracy w (...) stwierdziły średni ubytek słuchu dla UP 49 dB i dla UL 57 dB, nie dając jednak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy potwierdziły schorzenie słuchu stwierdzając ubytek dla UP 30 dB, a dla UL 34 dB. Brak jednak dokumentów, z których wynikałoby, że schorzenie to wystąpiło w okresie zatrudnienia, lub też bezpośrednio po jego zakończeniu.

Z treścią tej decyzji nie zgodził się S. C. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej.

Jednocześnie wskazano, że S. C. od 1990 r. przebywa na rencie. Przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne potwierdziło narażenie na ponadnormatywny hałas jedynie przez okres 5 lat. W czasie pozostałego okresu pracy zawodowej można przyjąć, że S. C. był narażony na ponadnormatywny hałas, o czym świadczą pomiary hałasu wykonane na porównywalnym sprzęcie. Pierwsze objawy chorobowe odnotowane są w dokumentacji lekarskiej w 1996 r., tj. 6 lat po zakończeniu pracy zawodowej. Brak dokumentów potwierdzających, że uszkodzenie słuchu wystąpiło w okresie zatrudnienia lub też bezpośrednio po jego zakończeniu. Przeprowadzone badania w (...) Ośrodku Medycyny Pracy w (...) stwierdziły średni ubytek słuchu dla UP 49 dB i dla UL 57 dB, nie dając jednak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ze względu na brak dokumentacji lekarskiej, a zwłaszcza audiogramów z okresu pracy zawodowej oraz z okresu 5 lat od zaprzestania pracy. Ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy potwierdziły schorzenie słuchu stwierdzając ubytek dla UP 30 dB, a dla UL 34 dB. Brak jednak dokumentów, z których wynikałoby, że schorzenie to wystąpiło w okresie zatrudnienia, lub też bezpośrednio po jego zakończeniu. W dodatkowej opinii z (...).2003 r. Instytut Medycyny Pracy w (...) stwierdził, że wobec braku danych o stanie narządu słuchu w latach pracy i po ustaniu narażenia na hałas w ciągu 5 następnych lat nie można rozpatrywać zawodowej etiologii choroby oraz że istnieje prawdopodobieństwo, że na narząd słuchu pacjenta po roku 1990 mogły działać również inne czynniki uszkadzające słuch, a występujące w środowisku pozazawodowym.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję S. C. podniósł, że kłopoty ze słuchem miał jeszcze przed zakończeniem pracy i przejściem na emeryturę. Podnosi, że brak jednego audiogramu z roku 1996, który zaginął i niemożność odnalezienia dokumentacji lekarskiej z okresu pracy nie powinna całkowicie przekreślać przyznania mu świadczenia z tytułu choroby zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych stwierdziły obniżenie ostrości słuchu, ale nie znalazły podstaw do uznania go za zawodowe, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały zatem podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Punktem wyjścia musi być ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie. Wprawdzie w chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało już nowe Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), to ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczęło się przed wejściem w życie tego rozporządzenia, stosownie do treści jego § 10 ma być ono prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, a zatem Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Stosownie zaś do § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.

W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów.

W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustronny typu odbiorczego. Przeprowadzone badania w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w (...) stwierdziły średni ubytek słuchu dla UP 49 dB i dla UL 57 dB, nie dając jednak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia z (...).2002 r. stwierdzono, że ze względu na niemożliwość udokumentowania narażenia zawodowego na ponadnormatywny hałas, okres 12 lat od zakończenia pracy zawodowej oraz brak wyników badań audiometrycznych z okresu pracy i bezpośrednio po jej zakończeniu nie można obecnie z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a pracą zawodową. Ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy potwierdziły schorzenie słuchu stwierdzając ubytek dla UP 30 dB, a dla UL 34 dB. W orzeczeniu z (...).2002 r. stwierdzono jednakże, że brak dokumentów z okresu pracy i z okresu 5 lat po zakończeniu pracy, a także brak udokumentowanego narażenia na hałas ponadnormatywny powodują, że nie można z przeważającym prawdopodobieństwem przyjąć zawodowej etiologii stwierdzanego niedosłuchu. W dodatkowej opinii z (...).2003 r. Instytut Medycyny Pracy w (...) stwierdził, że wobec braku danych o stanie narządu słuchu w latach pracy i po ustaniu narażenia na hałas w ciągu 5 następnych lat nie można rozpatrywać zawodowej etiologii choroby oraz że istnieje prawdopodobieństwo, że na narząd słuchu pacjenta po roku 1990 mogły działać również inne czynniki uszkadzające słuch, a występujące w środowisku pozazawodowym.

Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do uznania rozpoznanego schorzenia za zawodowe, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Należy z całą mocą podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wprawdzie organ przyznaje, że istnieje ubytek słuchu spełniający kryteria wskazane w załączniku do cyt. powyżej Rozporządzenia oraz że "można przyjąć", że środowisko pracy S. C. narażało na ponadnormatywny hałas, to jednak uznano za zasadną argumentację zawartą w cytowanych powyżej orzeczeniach lekarskich, iż nie można uznać rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, brak bowiem stosownych dokumentów.

Takie stanowisko organu jest niezrozumiałe. Podnieść bowiem należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a.

Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

W niniejszej sprawie organ wprawdzie wezwał Instytut Medycyny Pracy do uzupełnienia opinii, uzupełnienie to jednak w dalszym ciągu nie rozwiało istniejących w sprawie wątpliwości. Uznać bowiem należy, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienia są lakoniczne, ograniczając się do stwierdzenia, że wobec braku dokumentacji lekarskiej z okresu pracy i 5 lat po jej ustaniu oraz danych co do ponadnormatywnego hałasu, nie można przyjąć zawodowej etiologii schorzenia. Nie można uznać że orzeczenia te w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania.

Podkreślenia wymaga, że nie każde uszkodzenie słuchu jest chorobą zawodową. Za chorobę zawodową uważa się bowiem jedynie "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów, o ile wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Obydwa orzekające w tej sprawie zespoły lekarskie nie miały wątpliwości, że charakter stwierdzonego u skarżącego schorzenia wskazuje, że zostało ono wywołane hałasem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie też stwierdzono, że można przyjąć istnienie w środowisku pracy skarżącego narażenia na ponadnormatywny hałas. Dodać jednak trzeba, że z przepisów prawa wynika istnienie domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami pracy. Pogląd taki wielokrotnie był prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. wyrok SN z 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999/7-8/56; także wyrok z 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84, OSNCP 1985/4, poz.531). To domniemanie nie zostało w niniejszej sprawie obalone.

Z pewnością bowiem nie można przyjąć, że obala je stwierdzenie, iż "wobec braku danych o stanie narządu słuchu w latach pracy i po ustaniu narażenia na hałas w ciągu 5 następnych lat nie można rozpatrywać zawodowej etiologii choroby oraz że istnieje Prawdopodobieństwo, że na narząd słuchu pacjenta po roku 1990 mogły działać również inne czynniki uszkadzające słuch, a występujące w środowisku pozazawodowym". Organ nie wykazał bowiem, że w czasie pracy skarżący nie chorował (powołuje się jedynie na brak danych co do faktu choroby), ani tego, że schorzenie powstało z powodu hałasu występującego w środowisku pozazawodowym. Samo prawdopodobieństwo takiej sytuacji w tym wypadku nie wystarcza.

Biorąc zatem pod uwagę treść § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), z którego wynika, iż o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, należy stwierdzić, że ponieważ w niniejszej sprawie doszło do pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jak również, że praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, niewystarczająco uzasadnionym jest stanowisko organu o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, przez co naruszono art. 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo należy stwierdzić, iż przepisy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie przewidują czasokresu od zakończenia pracy, w ciągu którego jest możliwe stwierdzenie schorzenia o charakterze zawodowym. Możliwe jest to zatem nawet po upływie 5 lat od zakończenia pracy. Analogicznie: stwierdzenie, że udokumentowano jedynie 5-letni okres pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas nie wyklucza zawodowej etiologii choroby, albowiem przepisy nie wskazują, jak długo ma trwać minimalny okres narażenia dla uznania choroby za zawodową.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego tj. przepisów § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). w związku z pkt 15 wykazu chorób zawodowych, które miało wpływ na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a spowodowało uchylenie obydwu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych.

Przyjąć także należy, że wobec wskazanych powyżej wad postępowania administracyjnego, a w szczególności wadliwości opinii biegłych, błędów w ustaleniach faktycznych (np. co do tego ile lat upłynęło od zakończenia pracy do pierwszego udokumentowanego badania) i niewystarczającego uzasadnienia, decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, a następnie wyczerpująco to rozstrzygniecie uzasadnić, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wtedy wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.