Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513736

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 23 września 2014 r.
III SA/Kr 263/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak.

Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz Halina Jakubiec (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. Nr (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia (...) 2013 r. Nr (...) orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku Z. G. o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany danych ewidencyjnych dla działki nr (...) obręb S, jednostka ewidencyjna S.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Z. G. wniosła w dniu 23 kwietnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego "o sprostowanie danych w ewidencji gruntów dla działki nr ew. (...) w S, ewentualnie dla działek powstałych z tej realności", poprzez wskazanie jej jako właściciela ". Pismem z 17 lipca 2013 r. sprostowała ww. wniosek w części dotyczącej numeru działki, określając że przedmiotową działką jest działka ewidencyjna nr (...), a nie (...).

Starosta decyzją z (...) 2013 r. orzekł o odmowie wprowadzenia wnioskowanej zmiany danych ewidencyjnych dla działki nr (...) obręb S polegającej na wpisaniu Z. G. jako właściciela.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że żądanie Z. G. nie może zostać uwzględnione z tego powodu, że stan prawny przedmiotowej działki jest już uregulowany. Tytuł prawny do działki nr (...) posiada W. R. Ponadto przedłożona przez wnioskodawczynię dokumentacja nie daje podstaw do ujawnienia prawa własności do działki ewidencyjnej nr (...) obręb S, ponieważ akt notarialny obejmuje nieaktualne oznaczenie działek.

Z. G. wniosła odwołanie od ww decyzji, podnosząc, że "wydana została przedwcześnie bez ustalenia w niezbędnym zakresie stanu faktycznego w sprawie, co skutkuje nieprawidłowym rozstrzygnięciem".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzję W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, iż ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Informacje objęte ewidencją gruntów i budynków mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Dane podmiotowe służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Informacje powyższe zawiera tzw. operat ewidencyjny, w skład, którego wchodzą między innymi dokumenty uzasadniające wpisy do bazy danych - art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na wniosek właścicieli nieruchomości. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia dokumentami i materiałami źródłowymi uzasadniającymi wpisy do bazy danych są:

1)

wpisy dokonane w księgach wieczystych,

2)

prawomocne orzeczenia sądowe,

1)

umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

3)

ostateczne decyzje administracyjne,

4)

dyspozycje zawarte w aktach normatywnych,

5)

umowy dzierżawy.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się ściśle do sprawy, organ wskazał, że aktualnie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna S, obręb S jako właściciel działki ewidencyjnej nr (...) figuruje W. R. c. A. i J. Przedmiotową działkę obecna właścicielka otrzymała od rodziców A. i J. P. na podstawie "Umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego" Nr (...) zawartej 13 kwietnia 1982 r. w Urzędzie Gminy w S przed Naczelnikiem Gminy. Przekazanie własności nastąpiło w oparciu o akt własności ziemi (zwany dalej AWZ) Nr (...) wydany 1 grudnia 1975 r. Na jego podstawie J. i A. P. stali się właścicielami działek ewidencyjnych nr: (...), (...), (...), (...), (...) położonych w miejscowości S. AWZ został wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250), ma charakter decyzji i stwierdza nabycie określonej w nim nieruchomości z mocy prawa na własność, według stanu istniejącego w dniu 4 listopada 1971 r. Z kolei "Umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego" Nr (...) zawarta została na podstawie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. Nr 32, poz. 140), który stanowił, iż "Przekazanie gospodarstwa rolnego następcy następuje w drodze umowy pisemnej sporządzonej przez naczelnika gminy. (...)". Ustęp 3 art. 52 ww. ustawy wskazywał natomiast, co należy szczególnie podkreślić rozpatrując przedmiotową sprawę, że umowa wymieniona w ust. 1 stanowi "podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów oraz na wniosek rolnika w księdze wieczystej".

Przytoczony przepis art. 52 ust. 3 ww. ustawy znalazł odzwierciedlenie w operacie ewidencyjnym obrębu S w odniesieniu do działki nr (...). Umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego wraz z Aktem własności ziemi nr (...) z 1 grudnia 1975 r. była dokumentem, który stanowił podstawę do ujawnienia W. R. jako właściciela przedmiotowej działki w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Informacja zawarta w operacie ewidencyjnym wyłącznie odzwierciedla i potwierdza aktualny stan prawny nieruchomości zaistniały na podstawie zawarcia Umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego Nr (...) z 13 kwietnia 1982 r. Wpis ten jest zgodny z zasadą utrzymania operatu w zgodności z aktualnie dostępnymi dla organu dokumentami (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Nawiązując do zmiany, której ujawnienia domagała się skarżąca, dotyczącej danych podmiotowych i polegającej na ujawnieniu jej w operacie ewidencyjnym jako właściciela działki nr (...), w miejsce aktualnie figurującej W. R., organ wskazał, że wnioskodawczyni swoje żądanie poparła kopiami potwierdzonymi "za zgodność z oryginałem " następujących dokumentów:

* postanowienie Nr (...) Komisarza do spraw Włościańskich powiatu (...), guberni (...) z 22 września 1908 r. spisane w języku rosyjskim wraz z uwierzytelnionym tłumaczeniem wykonanym przez tłumacza przysięgłego języka rosyjskiego. Postanowienie wydano w sprawie z wniosku Pana J. Ś. J. Ś. wniósł skargę "z powodu zniszczenia miedzy granicznej i zajęciem pasa ziemi z równoczesnym przyswojeniem części drogi prowadzącej od drogi wiejskiej na podwórko (dzieląc pola wnoszącego skargę)". W orzeczeniu Komisarz postanowił "uwzględnić skargę i granicę między sąsiadującymi posiadłościami Nr (...) i Nr (...) we wsi S uznał za prawidłową, rosnące na niej drzewa (...), tak samo jak drogę urządzoną po stronie wschodniej wymienionej granicy, za wchodzące w skład posiadłości Nr (...)" -będącej własnością J. Ś.;

* akt notarialny Rep. (...) z 12 grudnia 1959 r., dla małżonków G. - umowa darowizny. Zgodnie z aktem notarialnym J. Ś. przekazał udział w wysokości 7/9 nieruchomości rolnej, o powierzchni 5 ha 836 m2 stanowiącej część osady zapisanej w tabeli pod Nr (...) we wsi S w Powiecie O na rzecz małżonków E. i Z. G.;

* postanowienie Nr Rep. Zd. (...) z 27 czerwca 1960 r. Sądu Powiatowego Oddziału Ksiąg Wieczystych o złożeniu do zbioru dokumentów wniosku o złożenie do zbioru dokumentów umowy darowizny i wyżej wymienionej umowy darowizny.

Organ zaznaczył, że z ww. dokumentów przedłożonych przez Z. G. nie wynika prawo własności do działki nr (...) obręb S. Dołączony akt notarialny Rep. (...) z 12 grudnia 1959 r., - umowa darowizny dla małż. G.- zawiera informację, że darowizna dotyczy nieruchomości położonej we wsi S, powiecie (...). Nieruchomość stanowi część osady zapisanej w tabeli pod nr (...). Oznaczenie nieruchomości wskazane jest według stanu sprzed założenia ewidencji gruntów. Nie wiadomo zatem jakie działki ewidencyjne odpowiadają nieruchomości, która została objęta ww. umową darowizny.

Powyższego ustalenia, jak wskazał organ, dokonać może geodeta uprawniony, sporządzając wykaz synchronizujący stan nieruchomości opisany w akcie notarialnym z obowiązującym stanem ewidencyjnym. Odnosząc się do kwestii żądania przez skarżącą sporządzenia takiego wykazu synchronizacyjnego przez Starostę organ wskazał, że zgodnie z zapisami art. 22 ust. 3 prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. To na wnioskującym ciąży zatem obowiązek przedłożenia, na poparcie swoich żądań, stosownej dokumentacji. Sporządzenie wykazu synchronizacyjnego wykracza poza zakres kompetencji Starosty.

Organ podkreślił iż działka nr (...) objęta była aktem własności ziemi, wydanym na podstawie przepisów art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.) wyłączyła możliwość prowadzenia postępowań administracyjnych co do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to jest co do aktów własności ziemi. Zgodnie z art. 63 tej ustawy wyłączona została możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (aktu własności ziemi). Własność, której nabycie stwierdza akt własności ziemi jest prawem chronionym, nie jest dopuszczalne w postępowaniu ani przed organem ewidencyjnym, ani żadnym innym organem administracyjnym korygowanie tytułów własności wydanych na podstawie tej ustawy. Spory wynikłe na tle własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi w postępowaniu cywilnym.

Organ stwierdził, że kwestia dotycząca " nieprawidłowości danych wpisanych w oparciu o akt własności ziemi z 1975 r. " którą podniesiono w swoim odwołaniu nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Aktem własności ziemi objęta została bowiem działka ewidencyjna nr (...), która nadal, niezmiennie stanowi przedmiot operatu ewidencyjnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego odmowy przez Starostę "sprostowania błędnych danych w prowadzonej (...) ewidencji gruntów i budynków" i ujawnienia Z. G. jako właścicielki przedmiotowej działki organ wskazał, iż żądanie zmiany danych dotyczących właściciela nieruchomości kwalifikuje się jako zmiana podmiotowa - dotycząca prawa własności. Dane podmiotowe można aktualizować wyłącznie zgodnie ze stanem prawnym ustalonym w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Prawa do gruntów uwidacznia się w ewidencji wyłącznie na podstawie dokumentów wymienionych w przywołanym wcześniej § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a w tym szczególnie dotyczące prawa własności mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zatem nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Powołane zostało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniał, że dane w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.

W świetle powyższego organ orzekł, że żądanie Z. G. nie może zostać spełnione.

W skardze na ww decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. G. wniosła o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, koncentrując się w szczególności się na wiarygodności przedłożonych przez nią dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadnia jej eliminację z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm., określanej jako p.g.i.k.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (ww.).

Wnioskowany przez Z. G. wpis dotyczy położonej w S działki ewidencyjnej nr (...). Jak wynika z ustaleń organu, tytuł prawny do tej nieruchomości posiada W. R., która też jest ujawniona w ewidencji jako właścicielka. Pomimo to organ nie powiadomił jej o toczącym się postepowaniu o wpis do ewidencji dotyczący działki, stanowiącej według posiadanych przez organ dokumentów jej własność, co przesądza o przysługującym jej przymiocie strony tego postępowania.

Stroną postępowania administracyjnego, wedle art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem przymiot strony wiązać się będzie z posiadaniem interesu prawnego, który powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W skrócie rzecz ujmując można przyjąć, iż: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r.,I SA 1748/85, niepubl.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (ww.), oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (ww.). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne' ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 cyt. rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 12 ust. 1, § 46 ust. 2 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja służy przede wszystkim polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, planowaniu przestrzennemu. Nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną.

W myśl przepisu art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W stosunku do W. R. organ obowiązku tego nie dopełnił.

Prowadzenie przez organ postępowania z pominięciem osób ujawnionych jako właściciele nieruchomości objętej wnioskowanym wpisem do ewidencji, stanowi naruszenie powołanego przepisu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a)., objęte określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowieniową.

Z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania administracyjnego Sąd nie ma podstaw do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, gdyż może ona mieć miejsce po uznaniu przez Sąd, ze postepowanie jest wolne od wad, które mogły mieć istotny wpływ na jego wyniki. Uznanie, że przesłanka mogąca stanowić podstawę wznowienia postępowania, nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania przeczyłoby zasadom wykładni systemowej i logicznej nakazującym traktowanie przepisów prawa, jako systemu spójnego (zwłaszcza, gdy dotyczą tej samej dziedziny - w tym przypadku postępowania administracyjnego).

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.