Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2686962

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 12 czerwca 2019 r.
III SA/Kr 1306/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Michna Janusz Kasprzycki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2018 r. nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego K. P. - Kancelaria Radcy Prawnego w K ul. (...) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Uzasadnienie faktyczne

Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2019 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 25 października 2018 r. znak (...) po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej jako: skarżąca) od decyzji Starosty z (...) 2018 r., znak: (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 tekst jedn. z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, tekst jedn. z późn. zm., dalej jako: p.g.i.k.).

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 6 sierpnia 2008 r. A. W. (dalej jako: wnioskodawczyni) wniosła do Starosty o dokonanie korekty w ewidencji gruntów i budynków obrębu L, polegającej na uwidocznieniu w obowiązującym operacie ewidencyjnym spółki, która w starym operacie widniała pod pozycją rejestru (...) i opiewała na działkę ewid. nr (...) o pow. 0,7171 ha. Podniosła, iż w odnowionej ewidencji gruntów i budynków działka ta została włączona do działki ewid. nr (...) i wpisana na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przedmiotowa sprawa została zarejestrowana pod znakiem: (...). Następnie w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. wnioskodawczyni, odpowiadając na wezwanie organu, wskazała aktualnych władających gruntem odpowiadającym dawnej działce ewid. nr (...).

Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. skarżąca, powołując się na znak sprawy (...) wniosła o jej pilne załatwienie. Podniosła, iż do czasu modernizacji operatu ewidencji gruntów w L istniała działka o nr (...), której współposiadaczem samoistnym był jej nieżyjący już dziadek, po którym z kolei odziedziczyła udział. Dalej wskazała, iż w wyniku modernizacji działkę ewid. Nr (...) bezprawnie włączono w skład działki ewid. nr (...) stanowiącej Wody płynące Wp. Wyjaśniła również, iż po działce ewid. nr (...) przebiegał od zawsze dojazd do domu znajdującego się na działkach ewid. nr (...), nr (...). Natomiast po modernizacji przedmiotowa droga biegnie po działce wodnej nr (...). W związku z tym wniosła również o uwidocznienie w operacie ewidencyjnym drogi dojazdowej. Wniosek skarżącej został włączony do sprawy znak: (...).

Decyzją z (...) 2018 r. znak: (...), po rozpatrzeniu wniosków A. W. oraz skarżącej, organ pierwszej instancji odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obr. L, jedn. ewid. J, polegającej na wyodrębnieniu z działki ewid. nr (...) nowej działki odpowiadającej starej działce ewid. Nr (...) (sprzed modernizacji) oraz ujawnieniu dla niej władających na zasadach posiadania samoistnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach, budynkach i lokalach, tj. dane przedmiotowe oraz ich właścicielach, które obejmuje ewidencja. Informacje o charakterze przedmiotowym w odniesieniu do gruntów dotyczą: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (ust. 1 pkt 1). Powyższe informacje zawiera operat ewidencyjny, którego skład określa art. 24 ust. 1 ustawy. Zgodnie z regulacją art. 24 ust. 2a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ustawy, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji), bądź na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei z art. 24 ust. 2c wynika, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie). Z treści § 44 pkt 2 rozporządzenia wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie operat z założenia ewidencji gruntów oraz ustalenia stanu władania, sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w P, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pzgik) w dniu 6 listopada 1969 r. za numerem (...), w całości zastąpił dotychczasowy kataster gruntowy. Operat ten został opracowany na podkładzie map katastralnych uzupełniony o jednostkowe pomiary stanu władania. W odniesieniu do utworzonej wówczas działki ewid. Nr (...) stwierdzono, że przebieg jej granic oraz pole powierzchni zostały przyjęte z dokumentacji katastralnej. Natomiast w protokole ustalenia stanu władania w pozycji (...) wykazano władających przedmiotową działką. Byli to: D. C., Z. F., M. A., K. K., K. J., K. K., W. T., K. J., W. C. i A. oraz K. E.

W rejestrze gruntów założonym w roku 1993 za numerem (...) w jednostce rejestrowej (...) obejmującej m.in. działkę ewid. nr (...) wpisano nowych władających, tzn. zapis jest następujący: "J. Ś. c. J. i J. udz. 5/24 i inni". Przedmiotowy wpis nie został w żaden sposób udokumentowany (tzn. brak jest podstawy wpisu, numeru dowodu zmiany itp.).

W latach 1993-1994 wykonano operat odnowienia istniejącego operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L. W sprawozdaniu technicznym sporządzonym z wykonania przedmiotowego zlecenia opisano sposób opracowania odnowionego operatu ewidencji gruntów. Na podstawie protokołów ustalenia stanu władania, dzienników obliczenia powierzchni oraz istniejącego operatu ewidencji gruntów, sporządzono protokoły synchronizacyjne. Protokoły te i mapy ewidencyjne stanowiły dokumenty do okazania stronom stanu władania. Odnowiony operat ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L, jednostki ewidencyjnej J został przyjęty do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 2 listopada 1994 r. za numerem (...). Operat ten stał się obowiązujący na mocy Obwieszczenia Wojewody z dnia 25 października 1995 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Nr 29/95 i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów. Organ podkreślił, że odnowiona mapa ewidencyjna obrębu L opracowana w skali 1:2000 stanowi nakładkę ewidencyjną mapy zasadniczej, opracowanej metodą autogrametryczną. Metoda ta oparta została na źródłowych materiałach fotogrametrycznych, uzyskanych na podstawie wykonanych i przetworzonych zdjęć lotniczych. Na odnowionej mapie ewidencyjnej wykonano nową numerację działek, natomiast pole powierzchni odnowionych działek ewidencyjnych obliczono metodą analityczną, w oparciu o współrzędne punktów załamania granic uzyskanych w wyniku digitalizacji.

Na podstawie dokumentacji z modernizacji ewidencji gruntów organ pierwszej instancji ustalił, że stan faktyczny dotychczasowej działki ewid. nr (...) uległ zmianie. Mianowicie - jak wynika z protokołu do okazania stanu władania (synchronizacyjnego) przedmiotowa działka weszła w skład potoku S oznaczonego jako działka ewid. nr (...). Stan taki bez zastrzeżeń zaakceptowała w dniu 27 października 1993 r. J. Ś. wykazana dotychczas jako władająca działką ewid. nr (...). Organ nadmienił, iż J. Ś. nadal pozostała władającą (wraz z innymi, lecz niewykazanymi w protokole) do działki ewid. nr (...), która w zmodernizowanej ewidencji została oznaczona jako działka ewid. nr (...).

Działka ewid. nr (...) stanowiąca potok S została ujęta w jednostce rejestrowej (...) w której jako władającego na zasadach posiadania samoistnego wpisano Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Organ podkreślił, iż w wyniku prac modernizacyjnych nie została ustalona (w drodze decyzji administracyjnej) linia brzegu potoku S, a jedynie wykazany przebieg jego granicy.

Organ pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu L poprzez wyodrębnienie z działki ewid. nr (...) nowej działki ewidencyjnej odpowiadającej starej działce ewid. nr (...) opierając się wyłącznie na poprzednio obowiązującej mapie ewidencyjnej. Podkreślono, że działka ewid. nr (...) stanowiła nieuregulowany stan prawny. Podczas prac modernizacyjnych wykazano, że stan władania uległ zmianie, gdyż obszar gruntu odpowiadający działce ewid. nr (...) został włączony w potok S (działkę ewid. nr (...)). W ocenie organu wykazanie w ewidencji gruntów i budynków prawa do części gruntu oznaczonego jako działka ewid. nr (...) wymaga wcześniej przeprowadzenia odrębnego, pozaewidencyjnego postępowania o uregulowanie własności. Dopiero powstałe w takim postępowaniu dokumenty będą stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Odnośnie do kwestii wykazania drogi dojazdowej po dawnej działce ewid. nr (...), o którą wniosła skarżąca w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. - organ podkreślił, że w ewidencji gruntów sprzed modernizacji taka droga również nie była wykazana. Dawna działka ewid. nr (...) posiadała użytek: "pastwiska trwałe" oraz "grunty pod lasami i zadrzewieniami". Wobec powyższego kwestia regulacji drogi dojazdowej również odbywa się w pozaewidencyjnym postępowaniu.

W terminie zakreślonym do zapoznania się z materiałem dowodowym wnioskodawcy nie przedłożyli stosownej dokumentacji, umożliwiającej aktualizację operatu we wnioskowanym zakresie. W dniu 9 maja 2018 r. skarżąca dołączyła do akt dokumentację fotograficzną, przedstawiającą drogę gruntową mającą przebiegać po dawnej działce ewid. nr (...). W tej kwestii organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone powyżej.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowo przewidzianym terminie złożyła skarżąca. Podniosła w nim w szczególności, iż stan ujawniony w treści mapy ewidencyjnej w zakresie działki nr (...) do czasu modernizacji operatu ewidencyjnego prawidłowo określał przebieg jej granic, brak było jedynie ujawnienia wszystkich współposiadaczy. Działka nr (...) bezpodstawnie została włączona w skład mienia Skarbu Państwa na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślił w szczególności, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. W świetle przepisów rozporządzenia, ewidencja gruntów i budynków powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków osoby władającej gruntem ma co do zasady charakter wyjątkowy, znajduje bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak jest danych odnośnie do właściciela tego gruntu. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że fakt władania gruntem przez daną osobę musi być w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego bezsporny. Bezsporność ta wystąpi, gdy władanie gruntem będzie trwałe, będzie miało czytelny zakres, będzie się wiązało z pozostawaniem przez przedmiot władania w stałej dyspozycji władającego (lub władających) z wyłączeniem innych podmiotów, będzie ponadto w dostateczny sposób zamanifestowane na zewnątrz. Spełnienie tych wszystkich warunków ma miejsce np. w przypadku osoby, która sprawuje faktyczne zwierzchnictwo nad gruntem zabudowanym, na którym z wyłączeniem innych osób zamieszkuje, gospodaruje, na który czyni nakłady, z którego pobiera pożytki. Władanie takim gruntem jest w tej sytuacji bezsporne.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie do czasu wyodrębnienia z działki nr (...) gruntu wskazanego przez zainteresowane, odpowiadającego dawnej działce nr (...), niemożliwe jest ujawnienie innych podmiotów niż aktualnie wykazane Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Działka nr (...) w zasadzie stanowi bowiem grunt zajęty przez wodę płynącą - Potok S. Zatem kwestie własności tej wody oraz gruntu zajętego przez wody płynące wynikają wprost z ustawy - Prawo wodne. Również przepisy tej ustawy stanowią o obowiązkach zarządzających takim gruntem. Dopiero w przypadku ustalenia, że część działki nr (...), odpowiadająca dawnej działce nr (...) (lub jej części) stanowi grunt niezajęty przez wodę płynącą zachodzić będzie nie tylko możliwość, ale nawet konieczność wydzielenia z niej tego obszaru i tym samym zrealizowania żądania wnioskujących. Przepis § 9 ust. 3a rozporządzenia stanowi bowiem, że grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym.

W ocenie organu odwoławczego, przed dokonaniem żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym koniecznym jest wydzielenie (jako odrębnej nieruchomości) z działki nr (...) gruntu objętego wnioskiem. Jednakże, mając na uwadze, że niniejsze postępowanie prowadzone jest na wniosek, organ zaznaczył, że obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej ciąży na zainteresowanych. To wnioskujący winien dowieść zasadności swojego żądania. Dokumentacja geodezyjna, na podstawie której można dokonać zmiany danych ewidencyjnych winna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3 rozporządzenia (§ 85 ust. 2 rozporządzenia).

Organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie sprawy, przedmiotowa i podmiotowa zmiana w ewidencji gruntów i budynków nie jest uprawniona, bowiem ani wnioskodawczyni ani skarżąca nie przedstawiły dokumentów uzasadniających ich żądanie. Tymczasem zgodnie z przepisem § 86 ust. 2 rozporządzenia "Modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymaganiami rozporządzenia i obowiązującymi standardami technicznymi może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych". Sam fakt istnienia na części działki nr (...) drogi dojazdowej nie przesądza o konieczności zmiany zapisu w operacie ewidencyjnym. W szczególności, iż wcześniejsze zapisy z 1969 r. również nie były precyzyjne, a osoby, którym winno zależeć na uregulowaniu własności dawnej działki nr (...) oraz dojazdu do swoich posesji nigdy tego nie uczyniły.

W ramach postępowania zdeterminowanego treścią żądania, badaniu nie podlega sam proces, w wyniku którego dane ewidencyjne, kwestionowane przez stronę, znalazły się w ewidencji gruntów i budynków, a ocena zasadności wniosku polegającego na ujawnieniu wnioskodawczyń, jako władających częścią działki nr (...). Wnioskodawczyni oraz skarżąca domagały się doprowadzenia wpisów w operacie ewidencyjnym do stanu zgodności ze stanem sprzed modernizacji. Organ drugiej instancji podkreślił, że wpis w operacie ewidencyjnym został zmieniony w 1993 r. a wnioski wpłynęły w 2008 i 2018 r. - przez 15 lat żadna z osób nieujawnionych od roku 1993 r. w jednostce rejestrowej (...) jako władająca działką nr (...) nie zgłaszała, ani że stan ewidencyjny jest nieaktualny, ani że została w sposób nieprawidłowy wykreślona z operatu ewidencyjnego. Modernizacja operatu ewidencyjnego została zatwierdzona 25 października 1995 r. Wszyscy zainteresowani mogli w ciągu miesiąca od dnia ogłoszenia zgłaszać swoje zastrzeżenia, czego strony niniejszego postępowania również nie uczyniły. Dlatego też Starosta mógł uznać dokonane ustalenia w trakcie prac modernizacyjnych za prawidłowe.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż organ pierwszej instancji nie naruszył zasad ogólnych k.p.a, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. P. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy pominęły okoliczność, iż podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków bezprawnie dokonano włączenia części uprzedniej działki nr (...) w obszar działki nr (...), co uzasadnia przeprowadzenie aktualizacji; organ nadzoru wodnego nigdy nie był właścicielem ani faktycznym posiadaczem działki nr (...). Pomimo upływu ponad 10 lat od złożenia wniosku w tym zakresie, organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych, w tym nie przeprowadził oględzin ani nie wyznaczył rozprawy celem ustalenia rzeczywistego stanu występującego w sprawie.

Pismem przygotowawczym z dnia 7 maja 2019 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej podtrzymał oraz uzupełnił stanowisko wyrażone w skardze.

W petitum pisma wskazał następujące zarzuty:

1. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu stron;

b) art. 7, 77 § 1, 80, k.p.a. polegające na braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób należyty, braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkujące:

* niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy, a w szczególności: o niewyjaśnieniem stanu faktycznego działki nr (...), nieustaleniem części, w jakiej działka zajęta jest przez Potok S, a w jakiej stanowi grunty inne, w tym drogę, nie ustalenie osób samoistnie władających przedmiotową działką w części nie zajętej przez potok; o niewystarczającym ustaleniem informacji, na jakich oparto włączenie działki ewidencyjnej nr (...) do działki nr (...);

* błędnym ustaleniem, iż "działka (...) w zasadzie stanowi bowiem grunt zajęty przez wodę płynącą - Potok S", podczas, gdy część działki stanowiąca poprzednio działkę (...) nie jest zajęta przez ciek wodny;

* błędnym ustaleniem, iż "wcześniejsze zapisy z 1939 r. również nie były precyzyjne", podczas, gdy operat z założenia ewidencji gruntów oraz ustalenia stanu władania sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Wodnych w P i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 6 listopada 1939 r. za numerem (...) został opracowany na podkładzie map katastralnych uzupełnionych o jednostkowe pomiary stanu władania i w sposób precyzyjny wskazywał pod numerem rejestrowym (...) osoby władające przedmiotową działką, a to C. D., F. Z., A. M., K. K., J. K., K. K., T. W., J. K., C. i A. W. oraz E. K. c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu Zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika jasno, w jaki sposób doszło do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą do wydania decyzji, a w szczególności na jakiej podstawie uznano, że działka (...) w zasadzie stanowi bowiem grunt zajęty przez wodę płynącą - Potok S" oraz iż nie jest ona we władaniu skarżącej.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) Art. 24 ust. 2a litera d) ust. 2b) punkt 2) p.g.i.k. oraz § 44 Rozporządzenia polegającego na odmowie dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków pomimo, iż dane zawarte w ewidencji są nieaktualne oraz są oparte są na błędnych informacjach;

b) Art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.g.i.k. poprzez przyjęcie, iż "rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.", podczas, gdy zgodnie z art. 20 ust. 2 p.g.i.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, co ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

§ 9 ust. 3a Rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie włada całą działką nr (...) pomimo, iż działka ta obejmuje inne grunty niż grunt zajęty przez ciek naturalny.

§ 35 ust. 3) i ust. 7) Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż wyklucza się dokonanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, podczas, gdy zgodnie z § 35 ust. 3) i ust. 7) Rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są także wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych i wyniki oględzin;

§ 86 ust. 2 Rozporządzenia poprzez uznanie, iż wnioskodawczyni i skarżąca zobowiązane były ponieść koszty sporządzenia dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych, podczas gdy zgodnie z § 86 ust. 2 Rozporządzenia modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymaganiami rozporządzenia może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych, co oznacza, iż może nastąpić także z urzędu i koszt organu.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie działka ewidencyjna (...) (obecnie stanowiąca część działki (...)) nigdy nie była zajęta przez ciek wodny. Przebiega przez nią utwardzona droga gruntowa, którą dojeżdżają do swoich nieruchomości mieszkańcy posiadający przylegające do niej działki. Skarżąca, a wcześniej je rodzice korzysta z przedmiotowej drogi od ponad 70 lat, od kiedy zamieszkali w J i jest to jedyna droga dojazdowa do ich domu. Droga ta nigdy nie była zalana wodami Potoku S, który leży w odległości 30 - 50 metrów od niej. Na terenie działki nr (...) rodzice skarżącej wypasali zwierzęta domowe.

Pomimo ciążących na organach I i II instancji obowiązkach wynikających z art. 6,7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a., organy te uchybiły wskazanym przepisom, co skutkowało wydaniem błędnych decyzji przez oba organy.

Zdaniem skarżącej organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie aktualnego stanu przedmiotowej nieruchomości, ustalić brzeg Potoku S i dokonać podziału działki nr (...) tak, aby doprowadzić do jej zgodności z treścią § 9 ust. 3a Rozporządzenia, to znaczy, aby działkę nr (...) stanowił grunt zajęty przez ciek naturalny. Działka odpowiadająca poprzedniej działce nr (...) winna zostać ujawniona w ewidencji gruntów jako będąca we władaniu skarżącej oraz ewentualnie innych osób ujawnionych w ewidencji gruntów w 1969 r. Przez 10 lat od dnia złożenia wniosku organ I instancji pozostał praktycznie bezczynny i ostatecznie wydał decyzję nie przeprowadziwszy nawet wizji lokalnej oraz nie ustaliwszy, czy dane zawarte w ewidencji zostały oparte o informacje prawdziwe czy też w oparciu o informacje błędne pomimo takiego zarzutu zgłaszanego przez skarżącą, a także nie ustaliwszy kto faktycznie włada wskazaną nieruchomością.

Kolejno - zdaniem pełnomocnika okoliczność, iż stan władania w 1994 r. na potrzeby modernizacji ewidencji gruntu został potwierdzony przez J. Ś. pozostaje bez znaczenia w sprawie, gdyż okoliczność, czy dany grunt stanowi ciek wodny czy też nie, jest okolicznością obiektywną. Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nie wskazał, na podstawie jakich dokumentów uznano, że grunt działki ewidencyjnej (...) został zajęty przez ciek wodny. Zarzut podnoszony przez Skarżącą, iż działka (...) w części, w jakiej poprzednio stanowiła działkę (...) nie stanowi i nigdy nie stanowiła cieku wodnego, jest okolicznością istotną w sprawie i powinna być przez organy I i II instancji szczegółowo przeanalizowana.

Zarówno wnioskodawczyni jak i skarżąca podnosiły w postępowaniu, iż włączenie działki (...) do działki (...) było błędne. Organ I instancji był zobowiązany do przeanalizowania czy dane ujawnione w ewidencji gruntów nie są oparte na błędnych informacjach, a to zgodnie z art. 24 ust. 2a litera d) ust. 2b) punkt 2) p.g.i.k. w celu aktualizacji danych z urzędu.

Organy I i II instancji przyznały, iż w toku prac modernizacyjnych nie została ustalona (w drodze decyzji administracyjnej) linia brzegowa potoku S. Nie został również wykazany przebieg istniejącej drogi. Organ II instancji stwierdził, iż: "Jak wcześniej stwierdzono, sam fakt istnienia na części działki (...) drogi dojazdowej nie przesądza o konieczności zmiany zapisu w operacie ewidencyjnym." Powyższe pozostaje w sprzeczności ze wcześniejszym stwierdzeniem organu, zgodnie z którym "Dopiero w przypadku ustalenia, że część działki nr (...), odpowiadająca dawnej działce (...) (lub jej części) stanowi grunt nie zajęty przez wodę płynącą zachodzić będzie nie tylko możliwość, ale nawet konieczność wydzielenia z niej tego obszaru i tym samym zrealizowania żądania wnioskujących. Przepis § 9 ust. 3a rozporządzenia stanowi bowiem, że "grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym."

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jasno na jakiej podstawie (błędnie) uznano, że działka (...) stanowi grunt zajęty przez wodę płynącą - Potok S oraz iż nie jest ona we władaniu skarżącej. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 kwietnia 2018 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na 24 ha jedynie 19 ha stanowią grunty pod wodami powierzchniowymi. Znajdujące się w aktach sprawy mapy (w tym wydruk z portalu google maps) oraz przedłożone przez skarżącą zdjęcia przeczą powyższemu ustaleniu.

Odmowa dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków pomimo, iż dane zawarte w ewidencji są nieaktualne oraz są oparte są na błędnych informacjach stanowi naruszenie art. 24 ust. 2a litera d) ust. 2b) punkt 2) p.g.i.k. oraz § 44 Rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. nie jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ale winien być odzwierciedleniem stanu władania nieruchomością w przypadku gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Tak jak w 1994 r. ustalono "zmianę stanu faktycznego działki nr (...)" tak obecnie organ pierwszej instancji był zobowiązany dokonać aktualizacji ewidencji zgodnie ze stanem faktycznym działki nr (...).

Dodatkowo - organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzucił, iż ani wnioskodawczyni ani skarżąca nie przedłożyły w toku postępowania stosownej dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych podczas, gdy zgodnie z § 86 ust. 2 Rozporządzenia modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymaganiami rozporządzenia może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych, co oznacza, iż może nastąpić także z urzędu i koszt organu. Przerzucenie na skarżącą ciężaru postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie - zdaniem pełnomocnika - jest sprzeczne nie tylko z przepisami § 86 ust. 2 Rozporządzenia, ale także art. 24 ust. 2a litera d) ust. 2b) punkt 2), p.g.i.k., zważywszy, iż dane zawarte w ewidencji są oparte są na błędnych informacjach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2018 r. znak (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty z (...) 2018 r., znak: (...).

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty, mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się zasadne w zakresie, w jakim wskazują na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy-ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, tekst jedn. z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 22 p.g.i.k., ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (ust. 1). Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ust. 2). Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust. 3).

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. w ewidencji i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W świetle art. 24 ust. 2a lit. d oraz ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z wykrycia błędnych informacji. Z art. 24 ust. 2c wynika, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Na podstawie § 35 Rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:

1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;

3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;

4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;

5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;

6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;

7) wyniki oględzin.

W § 36 Rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Z kolei na podstawie § 37 ust. 1-2 Rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

W myśl § 47 Rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (ust. 1). W celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie dokonuje się aktualizacji rzeczowych praw związanych, a w szczególności:

1) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności wzniesionych na tym gruncie budynków,

2) własności lokalu oraz udziału we współwłasności gruntu,

3) własności lokalu oraz udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu,

4) własności lokalu oraz udziału we współwłasności budynku (ust.

2). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (ust. 3).

Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20).

Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się zatem do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 202/08, LexPolonica nr 2154794).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy - Sąd przychyla się do argumentów podniesionych przez skarżącą. W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie ustaliły w sposób należycie wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, związane przede wszystkim z zajęciem działki ewid. nr (...) przez potok S, stanowiący z kolei działkę ewid. nr (...). Podkreślił, że do czasu wyodrębnienia z działki nr (...) gruntu wskazanego przez zainteresowane, odpowiadającego dawnej działce nr (...), niemożliwe jest ujawnienie innych podmiotów niż aktualnie wykazane Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zaznaczając jednocześnie, iż dopiero w przypadku ustalenia, że część działki nr (...) (dawna działka nr (...)) stanowi grunt niezajęty przez wodę płynącą, zachodzić będzie nie tylko możliwość, ale wręcz konieczność wydzielenia z niej tego obszaru i tym samym zrealizowania żądania wnioskujących, do czego obliguje § 9 ust. 3a Rozporządzenia, zgodnie z którym grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym. Organ podkreślił jednak, iż z racji tego, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane na wniosek, to na zainteresowanych ciąży obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej.

Jednakże jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, obszar odpowiadający dawnej działce ewidencyjnej (...) (obecnie stanowiący część działki (...)) nie jest w całości zajęty pod ciek wodny, przebiega przez niego utwardzona droga gruntowa, z której korzystają dojeżdżający do swoich nieruchomości mieszkańcy, posiadający przyległe do drogi działki - wynika to chociażby z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej (zalegającej również w aktach administracyjnych) oraz wydruków z systemu geoportal.gov.pl. Organy obu instancji w toku postępowania nie ustaliły części, w jakiej faktycznie działka ewid. nr (...) została zajęta przez potok S, w jakiej stanowi grunty inne (w tym drogę) oraz nie ustaliły posiadaczy samoistnych (władających) przedmiotową działką w części niezajętej przez ciek wodny. Analiza akt administracyjnych również nie prowadzi do wniosku, czy i w jaki sposób - w tym na podstawie jakich dokumentów, pomiarów - organ ustalił informacje i podstawy do włączenia w latach 1993-1994 działki ewid. nr (...) do działki nr (...).

Ponownie należy podkreślić - zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do stanu właścicielskiego gruntu, w ewidencji gruntów winny być ujawnione osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W świetle art. 24 ust. 2a lit.d.p.g.i.k. w przypadku wykrycia błędnych informacji, będących podstawą danych ujawnionych w ewidencji gruntów, ich aktualizacja następuje z urzędu, a - bazując również na przepisach przywoływanego Rozporządzenia - przebieg granic działek ewidencyjnych w przypadku braku odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej ustala się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, organ może w tym celu również dokonać oględzin.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy żadna z powyższych czynności nie została przez organ pierwszej instancji wykonana, jakkolwiek dysponował on odpowiednimi danymi, wskazującymi na niezgodność stanu ujawnionego w ewidencji ze stanem rzeczywistym, czego organ odwoławczy nie zauważył w swojej decyzji. Słusznie podnosi skarżąca, że organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe, które miałoby na celu ustalenie aktualnego stanu przedmiotowej nieruchomości, w tym ujawnienia osób władających częścią działki (...) zajętą pod utwardzoną drogę, ustalić brzeg potoku S i dokonać podziału działki nr (...) w ten sposób, aby doprowadzić do jej zgodności z treścią § 9 ust. 3a Rozporządzenia, tj. żeby działkę nr (...) faktycznie stanowił tylko grunt zajęty przez ciek naturalny. Słuszne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż ustalenie, że część działki nr (...), odpowiadająca dawnej działce ewid. nr (...) lub jej części, nie została zajęta przez ciek wodny, skutkuje koniecznością wydzielenia z niej tego obszaru i zrealizowania żądania wnioskujących - jednakże ustalenia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego w zakresie tej kluczowej okoliczności faktycznej, były zdaniem Sądu dalece niewystarczające. Irrelewantna z tej perspektywy jest okoliczność zaakceptowania operatu i stanu władania na potrzeby modernizacji ewidencji gruntu w 1994 r. przez J. Ś., gdyż - co podkreśliła skarżąca - okoliczność zajęcia części gruntu (...) przez ciek wodny ma charakter obiektywny i winna zostać w sposób jasny przesądzona w ramach postępowania aktualizacyjnego w niniejszej sprawie.

Nadmienić w tym miejscu należy, iż na podstawie § 82a ust. 1 Rozporządzenia w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, Dz. U. z 2018 r. tekst jedn. z późn. zm. (w obecnie obowiązującym stanie prawnym zgodnie z art. 220 ww. ustawy) w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków dopuszczalne jest również ustalenie aktualnej linii brzegowej cieku wodnego (tak. np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 944/17, Legalis, bazując na poprzednim stanie prawnym). Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby organ pierwszej instancji w ramach postępowania aktualizacyjnego dokonał ustalenia linii brzegowej potoku S, co pozwoli mu na wyodrębnienie z działki ewid. Nr (...) części odpowiadającej dawnej działce nr (...).

Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w 2008 r.; organ pierwszej instancji pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. poinformował wnioskodawczynię, że niezbędnym będzie opracowanie dokumentacji geodezyjnej, mającej na celu wydzielenie z działki ewid. nr (...) działki odpowiadającej działce nr (...). Organ podkreślił, że opracowanie takiej dokumentacji zostanie zlecone przez niego w ramach środków finansowych przeznaczonych na ten cel (k. 29). Jednakże organ w kolejnych latach (2009-2014) informował o przesunięciu terminu sporządzenia ww. dokumentacji, ze względu na brak zarezerwowanych środków finansowych (k. 35-41). Stąd też odstępstwo od dotychczasowego zapatrywania organu dokonane w 2018 r. (a więc po 10 latach od zainicjowania niniejszego postępowania), tj. odmowa aktualizacji danych w ewidencji i wskazanie, iż odpowiednia dokumentacja geodezyjna winna zostać sporządzona na koszt zainteresowanych, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz stoi w sprzeczności z § 86 ust. 2 Rozporządzenia, który nie wyklucza, iż koszty sporządzenia dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych, mogą zostać poniesione przez organ. Nie ma znaczenia z tej perspektywy fakt zainicjowania postępowania aktualizacyjnego na wniosek osób zainteresowanych.

Konieczne jest więc zauważenie, że niedokonanie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, mimo że dane w niej zawarte są nieaktualne i są oparte na błędnych informacjach, stanowi naruszenie art. 24 ust. 2a litera d) ust. 2b) punkt 2) p.g.i.k. oraz § 44 Rozporządzenia. Przypomnieć należy, że rolą ewidencji gruntów nie jest nadawanie lub ujmowanie określonych praw, wpisy w ewidencji nie mogą kształtować nowego stanu prawnego, mają potwierdzać jedynie stan prawny wynikający z dokumentów lub też - w wyjątkowych okolicznościach - stan faktyczny wynikający z aktualnego władania daną nieruchomością. Dlatego też w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie należytego postępowania dowodowego w przedstawionym powyżej zakresie, tak, aby rozstrzygnięcie uwzględniało aktualny stan władania działką ewidencyjną nr (...) oraz jej części, odpowiadającej dawnej działce nr (...), a także aby uwzględniało linię brzegową Potoku S. Odmienne stanowisko, związane z niewyjaśnieniem jaka część działki ewid. nr (...) została faktycznie zajęta przez ciek wodny, może prowadzić do uszczuplenia praw właścicielskich m.in. skarżącej, co stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

W tej sytuacji uznać należy, że organ II instancji, podejmując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie dokonał wyboru rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać' rację decyzyjną i wyjaśniać' tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej. Powyższe naruszenia uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać' wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być' oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiazaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się̨ oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się̨ do wszystkich zarzutów i wniosków stron, w szczególności odnośnie do ustalenia linii brzegowej potoku S, ustalenia części, w jakiej działka ewid. Nr (...) zajęta jest przez ww. ciek wodny, a w jakiej stanowi grunty inne, w tym drogę oraz ustalenia osób samoistnie władających przedmiotową działką w części niezajętej przez potok. Jednocześnie Sad zwraca uwagę na konieczność uzupełnienia akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, tak by wszystkie poczynione przez organ ustalenia znajdowały w nim pełne odzwierciedlenie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.