Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1958241

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 18 grudnia 2015 r.
III SA/Kr 1206/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner.

Sędziowie WSA: Barbara Pasternak (spr.), Maria Zawadzka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie A S.A. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania kopii karty zgonu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

Uzasadnienie faktyczne

Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego decyzją z dnia (...) 2015 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 2 ust. 6 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1741 z późn. zm.), art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. - rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie A S. A. z siedzibą w S - odmówił wydania kopii karty zgonu złożonej do akt zbiorowych zgonu dotyczącego J. G.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie A S.A. z siedzibą w S, zwróciła się o przesłanie kopii karty statystycznej zgonu z podaną przyczyną zgonu J. G., a w przypadku braku takich danych, podania adresu placówki służby zdrowia i danych lekarza, który wystawił kartę zgonu. Wnioskodawca wskazał, że w interesie prawnym Towarzystwa, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyny zgonu w celu wykluczenia ograniczeń odpowiedzialności Towarzystwa z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia. Organ podkreślił, że dane statystyczne zawarte w karcie zgonu dotyczące m.in. przyczyny zgonu, służą wyłącznie do celów statystycznych i są przetwarzane dla potrzeb statystyki publicznej przez kierownika urzędu stanu cywilnego (przekazywane służbom statystyki publicznej) zgodnie z obowiązkiem nałożonym powołanym wyżej przepisem Prawa o aktach stanu cywilnego oraz ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Natomiast prawną ochronę danych szczególnie wrażliwych (zawartych w karcie zgonu) gwarantuje art. 10 ustawy o statystyce publicznej, zaś szczególną ochronę danych dotyczących przyczyny zgonu podkreśla art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organ I instancji podkreślił, że ustawodawca konsekwentnie w przepisach prawa wprowadził ograniczenie w udostępnianiu danych dotyczących przyczyny zgonu. Organ powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt K 33/08 oraz art. 10 rozporządzenia Rady (WE) Nr-322/97 z 17 lutego 1997 r. w sprawie statystyk Wspólnoty (Dz. Urz. U E L. 52/1 z 22 lutego 1997 r.) i stwierdził, że karta zgonu stanowi dla kierownika urzędu stanu cywilnego wyłącznie podstawę do sporządzenia aktu zgonu. W ramach rejestracji zgonu kierownik urzędu stanu cywilnego ogranicza swoje czynności do sporządzenia aktu (czynność materialno - techniczna) oraz do przekazania stosownych danych uprawnionemu podmiotowi, czyli urzędowi statystycznemu. Wobec tego, kierownik urzędu stanu cywilnego, dokonując rejestracji zgonu w rejestrze stanu cywilnego, nie prowadzi z tego tytułu żadnego postępowania, nie gromadzi żadnych materiałów, które miałoby związek z wypadkiem lub zdarzeniem będącym podstawą ustalenia odpowiedzialności. Kierownik urzędu stanu cywilnego przetwarza jedynie dane zawarte w karcie zgonu wyłącznie dla potrzeb statystyki publicznej i ma obowiązek przekazać je do urzędu statystycznego. Dlatego nie można z takiego upoważnienia wobec kierownika urzędu stanu cywilnego do udzielenia informacji o przyczynie zgonu wyprowadzać z art. 25 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W ocenie organu I instancji art. 144 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego i art. 10 ustawy o statystyce publicznej jednoznacznie regulują kwestię postępowania kierownika stanu cywilnego z danymi statystycznymi zawartymi w karcie zgonu, a więc kierownik urzędu stanu cywilnego ma obowiązek przekazać wyłącznie służbom statystycznym dane zawarte w karcie zgonu dotyczące m.in. przyczyny zgonu i jest zobligowany do zachowania tajemnicy statystycznej. Dane dotyczące przyczyny zgonu osoby są pozyskiwane wyłącznie do celów statystycznych i są szczególnie chronione w polskim systemie prawnym. W konsekwencji organ i instancji stwierdził, że ujawnienie tych informacji przez kierownika urzędu stanu cywilnego stanowiłoby naruszenie tajemnicy statystycznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie A S. A. z siedzibą w S, podnosząc, że karta statystyczna zgonu jest dla odwołującego się podstawowym dokumentem niezbędnym do wypłaty osobom uprawnionym świadczenia z tytułu umowy ubezpieczenia na życie, co dowodzi istnienia interesu prawnego w uzyskaniu tego dokumentu, a odmowa jej wydania uniemożliwia wykonanie ustawowego obowiązku ubezpieczyciela. Zdaniem odwołującego się Prawo o aktach stanu cywilnego, nakładając w art. 26 ust. 4 obowiązek wykazania interesu prawnego do uzyskania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, nie wprowadza natomiast kryteriów umożliwiających USC ocenę danego interesu prawnego. Skoro zatem odwołujący się wykazał istnienie tego interesu, to Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego nie miał podstaw do odmowy wydania żądanego dokumentu.

Wojewoda decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, utrzymał zaskarżoną decyzji w mocy.

Wojewoda zgodził się z twierdzeniem Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, że w aktualnym stanie prawnym dane zawarte w karcie zgonu - w tym także informacja o przyczynie zgonu - służą wyłącznie do celów statystycznych. W konsekwencji ich udostępnianie musi podlegać ograniczeniom przewidzianym w przepisie art. 10 ustawy o statystyce publicznej, który reguluje kwestię tajemnicy statystycznej. Wojewoda wskazał, że z dniem 1 marca 2015 r. ustawodawca konsekwentnie wprowadził stosowne zmiany także w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, której art. 11 ust. 7 stanowi aktualnie, że lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są, dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. Jeżeli zmarły pozostawał podczas ostatniej choroby pod opieką lekarską, wyjaśnienia powinny również dotyczyć przebiegu tej choroby. Wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sadowym.

Dlatego zdaniem Wojewody, będący rejestratorem zgonu kierownik urzędu stanu cywilnego przetwarza dostępne mu w procesie rejestracji zdarzenia (ujawnione w karcie zgonu) dane, dotyczące przyczyny zgonu dla potrzeb statystyki publicznej, ma on obowiązek przekazać je wyłącznie służbom statystycznym i zobowiązany jest do zachowania tajemnicy statystycznej. Wojewoda uznał, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w sposób właściwy dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego i zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia ubezpieczycielowi kopii karty zgonu przechowywanej w aktach zbiorowych do aktu zgonu J. G.

Skargę na decyzję Wojewody wniosło Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie A S. A. z siedzibą w S, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 6 w związku z art. 26 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego przez niepodanie skarżącemu podstaw merytorycznych i co za tym idzie, nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wnioskowanego dokumentu. Strona skarżąca domagała się zobowiązania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do wydania stronie skarżącej karty zgonu J. G. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie A ma interes prawny do występowania z wnioskiem o udostępnienie karty zgonu J. G., a Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego może wydać jej kopię. Wojewoda nie podał jednak, od czego uzależniona jest zgoda urzędnika lub odmowa udostępnienia wnioskowanych danych. Strona skarżąca zaznaczyła, że chciałaby poznać procedurę, która decyduje o rodzaju decyzji w tego typu sprawach z uwagi na fakt, że wnioskowany dokument (karta zgonu) ma istotną rolę w podejmowaniu decyzji o wypłacie lub odmowie wypłaty świadczeń ubezpieczeniowych, a co za tym idzie, wypełnianiu ustawowych zadań strony skarżącej jako ubezpieczyciela. Strona skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż akta stanu cywilnego mogą być udostępniane innym podmiotom, a nie tylko służbom statystycznym. Strona skarżąca zarzuciła że merytoryczne podstawy odmowy nie powinny być pozostawione do dowolnego uznania kierownika urzędu stanu cywilnego bez obowiązku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Zarazem w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Sądowa kontrola przeprowadzona zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zasadniczo odmiennych aniżeli argumenty przytoczone przez stronę skarżącą.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 20141741) dalej a.s.c., natomiast organ pierwszej instancji - przepis art. 2 ust. 6 w zw. z art. 26 ust. 4 a.s.c. Przepis art. 11 ust. 2 a.s.c. stanowi, że organem odwoławczym od decyzji administracyjnych z zakresu rejestracji stanu cywilnego jest wojewoda. Jest to więc norma o charakterze kompetencyjnym, z której wynika wyłącznie właściwość wojewody jako organu odwoławczego od decyzji administracyjnych z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Z kolei zgodnie z przepisem art. 2 ust. 5 i ust. 6 a.s.c., czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. Dla właściwego zrozumienia zakresu, dla którego ustawodawca zastrzegł w a.s.c formę decyzji administracyjnej niezbędne jest również podkreślenie treści regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami stanem cywilnym jest sytuacja prawna osoby wyrażona przez cechy indywidualizujące osobę, kształtowana przez zdarzenia naturalne, czynności prawne lub orzeczenia sądów, lub decyzje organów, stwierdzona w akcie stanu cywilnego. Rejestracji stanu cywilnego dokonuje się w rejestrze stanu cywilnego w formie aktów stanu cywilnego - art. 2 ust. 2 a.s.c. Ust. 3 i ust. 4 art. 2 ustawy a.s.c. definiują rodzaje aktów stanu cywilnego sporządzane jako wpisy o urodzeniu, małżeństwie albo zgonie, oraz chwilę, z którą sporządzony jest akt stanu cywilnego. Z przepisu art. 2 odczytanego łącznie z art. 1 a.s.c wynika zatem, że rejestracji stanu cywilnego w rozumieniu ust. 1 art. 2, czyli jako sytuacji prawnej osoby (...) dokonuje się w formie aktów stanu cywilnego, w formie decyzji administracyjnej lub w drodze czynności materialno-technicznej. Odmowa natomiast dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Z dalszych regulacji a.s.c wynika, że formę czynności materialno-technicznej przewidział ustawodawca dla sprostowania, uzupełnienia aktu stanu cywilnego, unieważnienia wzmianki (art. 35 ust. 3, art. 37 ust. 3, art. 41 ust. 1 a.s.c.), natomiast formę decyzji administracyjnej dla odmowy dokonania rejestracji zdarzenia, odmowy dokonania transkrypcji zagranicznego dokumentu stanu cywilnego, odmowy dokonania odtworzenia treści zagranicznego dokumentu stanu cywilnego (art. 103, art. 107, art. 112 a.s.c.). Z treści powyższych przepisów wynika, że forma decyzji administracyjnej dla odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego została przewidziana nie tylko ogólnym przepisem art. 2 ust. 6 ustawy, ale przepisami regulującymi odmowę dokonania konkretnych już czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Z art. 9 a.s.c. wynika, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego są dokonywane przez kierownika urzędu stanu cywilnego lub jego zastępcę. Zatem odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego należy do kompetencji kierownika urzędu stanu cywilnego lub jego zastępcy (art. 9 w zw. z art. 2 ust. 6 a.s.c.). Zasadniczą cechą wspólną powyższych form działania kierownika urzędu stanu cywilnego i wojewody jako organu odwoławczego - jako organów dokonujących rejestracji stanu cywilnego i czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego jest to, że są one w każdym przypadku dokonywaniem czynności względnie wydawaniem rozstrzygnięć dotyczących stanu cywilnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy a.s.c., czyli sytuacji prawnej osoby wyrażonej przez cechy indywidualizujące osobę, kształtowanej przez zdarzenia naturalne, czynności prawne lub orzeczenia sądów, lub decyzje organów, stwierdzonej w akcie stanu cywilnego (art. 2 ust. 1 a.s.c.). W rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Rejestracja stanu cywilnego" zamieszczone są przepisy art. 26, 27 i 28, które regulują gromadzenie, zabezpieczanie i przechowywanie dokumentów stanowiących podstawę sporządzania aktów stanu cywilnego, lub dokumentów, o których mowa w art. 26 ust. 1 a.s.c. Z ust. 4 tego przepisu wynika, którym pomiotom i w jakiej formie a także w jakich przypadkach mogą być wydawane dokumenty z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. Ten właśnie przepis w związku z art. 2 ust. 6 a.s.c powołany został przez organ pierwszej instancji jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej wydanie stronie skarżącej wydania kopii karty aktu zgonu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznał, że "materialnoprawną podstawę orzekania..." stanowią przepisy ustawy a.s.c i przytoczył - m.in. przepis art. 26 ust. 4 a.s.c. Nie zakwestionował także powołanej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej decyzji - art. 2 ust. 6 w zw. z art. 26 ust. 4 a.s.c. Podstawową kwestią w sprawie było więc ustalenie, czy organy miały podstawę do orzekania o odmowie wydania kopii karty zgonu w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze regulację wynikającą ze wskazanych wyżej przepisów art. 2 ust. 1-6, oraz art. 26 ust. 4 a.s.c. uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Poza przypadkami szczegółowo wymienionymi w ustawie, o których była mowa wyżej (art. 103, 107, 112 a.s.c.), przepis art. 2 ust. 6 jest normą ogólną stanowiącą podstawę do wydawania przez kierownika urzędu stanu cywilnego decyzji odmownej, jednak wyłącznie w przypadkach odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Wydawanie dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego z całą pewnością nie należy do czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, o których mowa w art. 2 ust. 6, dla których to - w przypadku odmowy ich dokonania - przewidziano formę decyzji administracyjnej. Żaden też inny przepis ustawy a.s.c. nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla odmowy wydania kopii dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 26 ust. 4 a.s.c. Zatem organ wydający zaskarżoną decyzję nie dysponował podstawą prawną do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania żądanego przez skarżącą dokumentu w formie decyzji administracyjnej. Podstawy takiej nie stanowił także zdaniem Sądu przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. 2015.1206). Przepis ten ustanawia jedynie zasady współdziałania podmiotów w nim wskazanych z zakładem ubezpieczeń, przy czym wniosek zakładu o udzielenie informacji nie kreuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wniosek skarżącej nie zainicjował więc sprawy administracyjnej, którą należałoby rozstrzygnąć - w przypadku odmowy udzielenia informacji - w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji nie można domniemywać, musi on wynikać z wyraźnej treści istniejącego w porządku prawnym przepisu prawa materialnego dopuszczającego taką formę kształtowania praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II GSK 343/13, G.Prawna SiA 12/2104/234).

Skoro zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, czyli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.