Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2585922

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 22 listopada 2018 r.
III SA/Kr 1013/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki.

Sędziowie WSA: Halina Jakubiec (spr.), Janusz Bociąga.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia (...) 2018 r. nr (...) o przyznaniu D. K. (w skrócie skarżącemu) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę tj. 13.10 zł dziennie od dnia 8 lutego 2018 r.

Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j., Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j., Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.).

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny:

Skarżący pełni służbę w Policji od dnia 27 grudnia 2004 r. obecnie, tj. od dnia 1 kwietnia 2017 r. w Komisariacie Policji w S pozostającym w strukturze organizacyjnej Komendy Miejskiej Policji w N. Jest funkcjonariuszem w służbie stałej od dnia 27 grudnia 2007 r.

Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w N z dnia (...) 2016 r. nr (...) skarżącemu przyznana została pomoc finansowa w wysokości 23.470 zł z przeznaczeniem na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości Ż nr (...).

W dniu 8 lutego 2018 r. tj. po ponad 10 miesiącach od dnia przeniesienia do nowego miejsca pełnienia służby, skarżący złożył w Komendzie Miejskiej Policji N oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym poinformował, iż zamieszkuje w domu jednorodzinnym w Ż nr (...), którego jest współwłaścicielem. Do oświadczenia mieszkaniowego dołączył także oświadczenie, iż dojazd przekracza 2 godziny w obie strony.

Komendant Miejski Policji w N wydał w dniu (...) 2018 r. decyzję nr (...) przyznającą skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zainteresowanemu przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. od dnia 8 lutego 2018 r., a nie od dnia przeniesienia tj. dnia 1 kwietnia 2017 r.

Skarżący, odwołując się od ww. decyzji, wniósł o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia przeniesienia do nowego miejsca pełnienia służby, gdyż według niego od tego dnia spełnia ustawowe przesłanki przyznania równoważnika.

Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji uznał, że skarżący spełnia przesłanki przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określone przepisem § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zamieszkuje, bowiem w domu jednorodzinnym położonym w Ż nr (...), którego jest współwłaścicielem. Ż nie jest miejscowością pobliską dla S, gdyż czas przejazdu w obie strony przekracza w obie strony 2 godziny. Tym samym skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego w rozumieniu ustawy o Policji.

Wskazano, że skarżący spełniał przesłanki do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego już od dnia przeniesienia do Komisariatu Policji w S, jednak, prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej oraz gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny (ex nunc), tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika, bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo do równoważnika nie mogło powstać za okres wsteczny.

Skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego po upływie ponad 10 miesięcy od zaistnienia przesłanek do jego otrzymania, stąd też, w ocenie organu odwoławczego nie było możliwe przyznanie zainteresowanemu tego świadczenia od dnia spełniania przesłanek (tj. za okres wsteczny).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję D. K. nie zgodził się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, podnosząc, że przepis art. 92 ustawy o Policji nie zawiera ograniczenia czasowego przyznania równoważnika tylko za okres od dnia złożenia oświadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd skargę uznał uzasadnioną.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący spełnia określone przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji kryteria uprawniające go do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, od daty przeniesienia go do służby w Komisariacie w S tj.od1 kwietnia 2017 r., a oświadczenie mieszkaniowe inicjujące postepowanie w sprawie wypłaty złożył w dniu 8 lutego 2018 r.

Kwestią sporną jest data od której równoważnik ten powinien być przyznany, tj. czy od złożenia wniosku i weryfikacji uprawnień, czy od daty spełnienia warunków określonych ustawą.

Kluczową dla rozstrzygnięcia dla tej kwestii jest ocena charakteru decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawanej na podstawie wyżej powołanego art. 92 ust. 1 ustawy o Policji,tj. czy ma ona charakter konstytutywny, jak twierdzi organ, czy deklaratoryjny.

Decyzja konstytutywna prowadzi do powstania nowego stanu prawnego. Na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej, z chwilą jej wydania kształtuje prawa i obowiązki adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) - zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA.

W konsekwencji powyższego dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przede wszystkim art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji.

Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. "Niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.), wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji.

Zdaniem Sadu z powyżej przedstawionych unormowań wynika, że decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, który został już wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Zgodnie z jego treścią: "Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne", a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji.

Przysługujący policjantowi na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest innym świadczeniem pieniężnym, o jakim mowa w art. 99 ust. 2 ustawy o Policji, do którego ma zastosowanie art. 107 tej ustawy.

Reasumując: z poglądem, że datą graniczną, do której można sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego kolidują w przypadku równoważnika przepisy o przedawnieniu roszczeń, bowiem wbrew treści art. 107 ustawy o Policji, nie mogłyby znaleźć zastosowania, w przypadku gdyby możliwość jego wypłaty ograniczona była datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego

. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia Pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji w sprawie przyznania równoważnika nie ma uzasadnienia prawnego na gruncie przepisów ustawy o Policji, dlatego błędne jest stanowisko organów (wyrażone jedynie w uzasadnieniu decyzji), co do daty od której równoważnik powinien być skarżącemu wypłacany. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu powyżej przedstawione. Z tego powodu decyzje podlegają uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.