Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2623628

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 31 stycznia 2019 r.
III SA/Gl 966/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Herman.

Sędziowie: WSA Adam Nita (spr.), NSA Krzysztof Wujek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. i M. K. na uchwałę Prezydium Rady (...) Izby Aptekarskiej w K. z dnia (...) r. nr: (...) w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia:

1. odrzucić skargę;

2. odmówić (...) Izbie Aptekarskiej w Katowicach zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

J. B. i M. K. (w dalszej części uzasadnienie określani mianem Skarżących) wnieśli skargę na uchwałę Prezydium Rady (...) Izby Aptekarskiej (zwanej dalej Prezydium Rady Aptekarskiej lub Organem Samorządu Zawodowego) z (...) r., nr (...). Wspomniany akt został podjęty na wniosek (...) Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. Jego treścią była zaś pozytywna opinia Organu Samorządu Zawodowego dla cofnięcia Skarżącym zezwolenia na prowadzenie apteki.

Uchwałę sformułowano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1496). Zgodnie z pouczeniem zawartym w treści wspomnianego dokumentu, Skarżący wnieśli na niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który jednak postanowieniem z 7 maja 2018 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę sądowi właściwemu - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W treści skargi wskazano na naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2211) oraz przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej zwaną k.p.a.). W związku z tym, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Z kolei, pełnomocnik Izby Aptekarskiej, odpowiadając na skargę wystąpił o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Ponadto, wniósł on o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko wskazano zaś m.in., że zaskarżona uchwała jest jedynie opinią, wyraża stanowisko samorządu zawodowego i nie przesądza o istnieniu materialnoprawnych przesłanek do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Ponadto, Organ Samorządu Zawodowego nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi musiało poprzedzić ustalenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej zwanej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Tak ukształtowana regulacja ogranicza kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Tymczasem, skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na uchwałę podjętą na podstawie powołanych wcześniej przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Te zaś stanowią jedynie o tym, że samorząd aptekarski wykonuje swoje zadania m.in. przez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń (art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy) lub koncesji (art. 29 pkt 5 ustawy) na prowadzenie aptek lub hurtowni. W tej sytuacji, należało odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżona uchwała z (...) r. jest formą działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, a także dające się zauważyć wśród przedstawicieli doktryny prawa, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być podmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli:

1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia,

2) są podejmowane w sprawach indywidualnych,

3) mają charakter publicznoprawny,

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie będąc decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami są podejmowane, ponieważ przepisy materialnego prawa administracyjnego wymagają od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA, nr 2 z 2006 r., s. 12).

W tym kontekście należy zauważyć, że w przepisach powołanych w zaskarżonej uchwale ustawodawca ukształtował wyłącznie uprawnienie o charakterze formalnoprawnym (a nie materialnoprawnym). W dodatku, stanowi ono element procedury opiniodawczej, która nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu nakładającego obowiązek na podmiot wnioskujący o opinię. Wydanie tego rodzaju opinii nie powoduje również, że podmiot, którego opinia dotyczy, z mocy samego prawa zyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek działania, będące rezultatem takiej, a nie innej treści wspomnianego dokumentu.

Podkreślenia wymaga także i ta okoliczność, że ani w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani w żadnym przepisie szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 tej samej ustawy nie przewidziano dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały, jak wydana w przedmiotowej sprawie. W art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich wyraźnie określono, na jakie uchwały okręgowych rad aptekarskich przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz wskazano, na które uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Regulacja ta nie obejmuje jednak zaskarżonej uchwały Prezydium Rady Aptekarskiej.

Tym samym, należy przyjąć, że uchwała podjęta w przedmiotowej sprawie stanowi opinię, czyli formę współdziałania, która nikogo nie wiąże. Ważność dalszego rozstrzygnięcia (decyzji) nie jest uzależniona od jej wydania i nie przesądza ona o treści decyzji organu administracyjnego. Ponadto, opinia nie może być klasyfikowana jako stanowisko, o którym mowa w art. 106 k.p.a.

Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia orzecznicza wyrażająca pogląd, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2757/15). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może zaś nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3384/17).

W przepisach regulujących postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obliguje się wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania z samorządem aptekarskim w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16). Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, aby orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc, decyzje we wspomnianym zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423/15).

Reasumując, zaskarżona uchwała nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W związku z tym, skarga w niniejszej sprawie musiała zostać odrzucona. Doszło do tego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Ponadto, nie mógł zostać uwzględniony wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, sformułowany w odpowiedzi na skargę przez pełnomocnika Okręgowej Izby Aptekarskiej. Stało się tak przez wzgląd na brak podstawy prawnej dla przyznania kosztów postępowania podmiotowi, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 200 i 201 p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji zwrot kosztów przysługuje jedynie stronie skarżącej i zasądza się go w przypadkach wskazanych w tych przepisach.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.