Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723648

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 10 września 2019 r.
III SA/Gl 752/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik.

Sędziowie WSA: Beata Kozicka, Marzanna Sałuda (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Świętochłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2019 r. nr NPII.4131.1.310.2019 w przedmiocie diet dla radnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 maja 2019 r. nr NPII.4131.1.310.2019 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., w skrócie usg) stwierdził nieważność uchwały Nr XI/96/19 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie w sprawie zmiany uchwały Nr V/48/15 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach, dalej jako "uchwała" - w całości, jako sprzecznej z § 2 ust. 2 w związku z ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie".

Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Świętochłowicach podjęła uchwałę Nr XI/96/19 w sprawie zmiany uchwały Nr V/48/15 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach którą doręczono organowi nadzoru w dniu (...) roku.

W uchwale tej podjętej na podstawie art. 25 ust. 4 i 10 usg oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.) Rada Miejska w Świętochłowicach w § 1 dokonała zmiany § 6 ust. 2 uchwały nr V/48/15 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach, stwierdzając, iż regulacja ta przyjmuje następujące brzmienie: "Do określenia przewodniczącemu Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, wyznacza się Wiceprzewodniczącą Rady Miejskiej p. G. K., a w razie Jej nieobecności Wiceprzewodniczącego p. T. G.."

(...) r. Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o czym powiadomił Radę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, co wskazano wyżej stwierdził nieważność uchwały zmieniającej.

W trakcie oceny legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego. Z przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia wynika, że czynności, o której mowa w ust. 1, w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę.

W ocenie organu nadzoru nie jest możliwe wskazanie przez organ stanowiący gminy z imienia i nazwiska wiceprzewodniczącego właściwego do określania terminu i miejsca wykonywania zadań oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Uchwała w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży nie dotyczy bowiem imiennie wskazanych radnych, a wszystkich, każdoczesnych radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach. Zasady w niej określone obowiązują aż do dnia uchylenia bądź unieważnienia uchwały. Akt ten nie ma też określonego terminu obowiązywania, wobec czego nie wygasa wraz z upływem kadencji organu stanowiącego. Dlatego też dopuszczalne jest dokonywanie przez Radę zmian w uchwale podjętej 28 stycznia 2015 r., a więc w trakcie poprzedniej kadencji.

Wskazał iż w uchwale podejmowanej na podstawie art. 25 ust. 4 usg oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia należy wskazać funkcję (np. pierwszy wiceprzewodniczący, czy wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem), a nie osobę pełniącą daną funkcję. Skutkiem tego jest, że upoważniona do wskazywania przewodniczącemu terminu i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej będzie każdorazowo osoba pełniąca funkcję wiceprzewodniczącego. Zmiana wiceprzewodniczącego nie będzie powodować wygaśnięcia uprawnienia z § 2 ust. 2 rozporządzenia. Będzie ono nadal ważne, gdyż nie zostanie przyznane żadnej indywidualnie określonej osobie, lecz wiceprzewodniczącemu.

W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Świętochłowicach przyznając w § 6 ust. 2 zmienianej uchwały uprawnienie do wskazywania terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej imiennie wskazanym Wiceprzewodniczącym Rady - piastunom tych stanowisk, w sposób istotny naruszyła § 2 ust. 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia.

Organ wskazał, iż w toku postępowania nadzorczego Prezydent Miasta Świętochłowice w piśmie z dnia (...) roku, znak: (...) odniósł się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, podnosząc, że Rada Miejska w Świętochłowicach już wcześniej podejmowała uchwały wskazujące imiennie osoby sprawujące funkcję wiceprzewodniczącego, które nie budziły zastrzeżeń prawnych w kwestii właściwego stosowania przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Prezydent Miasta wskazał również, że uchwała nie pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 2 rozporządzenia, gdyż pod pojęciem polecenia należy rozumieć nakazanie przez określoną osobę innej osobie wykonania poleconej czynności. Wskazane zostało, że polecenie wiąże się z zachowaniem konkretnej osoby i nie można upoważnić do wykonywania określonych czynności materialno - technicznych oraz wydawania polecania wyjazdu służbowego, stanowiska służbowego, czy też funkcji. Prezydent Miasta wskazał również, że uchwała Rady Miejskiej w Świętochłowicach Nr 11/10/18 z dnia 30 listopada 2018 r. dotycząca wyboru wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Świętochłowicach powinna zostać zmieniona, gdyż nie określa który z wiceprzewodniczących pełni funkcję pierwszego. Tym samym nie jest możliwa realizacja delegacji z § 2 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie organu nadzoru interpretacją przyjętą przez Prezydenta Miasta Świętochłowic nie zasługiwała na uwzględnienie. Fakt uprzedniego podejmowania uchwał wskazujących imiennie osoby sprawujące funkcję wiceprzewodniczącego nie ma bowiem jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności przedmiotowej uchwały. Organ zaznaczył, iż zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (źródło; https://sjp.pwn.pl/) polecenie to 1. wypowiedź nakazująca komuś wykonanie jakiejś czynności, 2. zaprotegowanie kogoś. Z definicji tej wynika, że polecenie kierowane jest do kogoś lub dotyczy kogoś. W przypadku uchwały podejmowanej na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia konkretna osoba, do której kierowane jest polecenie to Przewodniczący Rady Miejskiej w Świętochłowicach. Nie jest wymagane zatem zgodnie z definicją słownikową określenie nadawcy polecenia.

W ocenie organu nadzoru możliwe jest skonstruowanie upoważnienia do wykonywania określonych czynności materialno - technicznych oraz wydawania poleceń wyjazdu służbowego poprzez wskazanie stanowiska służbowego, czy też funkcji a przykładem w tym zakresie jest regulacja § 2 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego. Zgodnie z ww. powszechnie obowiązującym przepisem prawa, upoważnienie do wydawania polecenia wyjazdu służbowego zostało więc przyznane nie konkretnie wskazanej osobie, lecz przewodniczącemu rady. Tak samo w regulacji art. 19 ust. 2 zd. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca przyznał pewne uprawnienia wiceprzewodniczącemu najstarszemu wiekiem. Również w tym wypadku nie jest wskazana konkretna osoba, która ma wykonywać określone czynności. Tym samym, skoro ustawodawca dopuszcza możliwość powierzenia osobie nie określonej imiennie a zajmującej stanowisko służbowe czy funkcję realizacji określonych zadań, to tym bardziej za dopuszczalną prawnie należy uznać taką konstrukcję w uchwale organu stanowiącego gminy.

Organ nadzoru zauważył również, że nie jest konieczna zmiana uchwały Rady Miejskiej w Świętochłowicach Nr 11/10/18 z dnia 30 listopada 2018 r. celem umożliwienia realizacji delegacji z § 2 ust. 2 rozporządzenia. Możliwe jest chociażby powierzenie określania dla Przewodniczącego Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej Wiceprzewodniczącemu najstarszemu wiekiem. Jeżeli natomiast w ocenie Gminy uchwała Nr 11/10/18 Rady Miejskiej w Świętochłowicach uniemożliwia realizację delegacji z § 2 ust. 2 rozporządzenia, to Rada Miejska w Świętochłowicach posiada kompetencję do zmiany tej uchwały.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że Rada Miejska w Świętochłowicach w tytule uchwały dwukrotnie posłużyła się zwrotem w sprawie.

W konsekwencji powyższych uwag organ nadzoru uznał, iż po myśli art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne zasadnym jest uznanie, iż uchwała Nr Xl/96/19 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 26 kwietnia 2019 r., została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu nadzoru Gmina Świętochłowice wniosła skargę do WSA w Gliwicach gdzie wywiodła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 2 ust. 2 w związku z ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wskazanie przez organ stanowiący gminy z imienia i nazwiska wiceprzewodniczącego właściwego do określenia terminu i miejsca wykonywania zadań oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, naruszenie art, 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności podjętej uchwały przez skarżącego, podczas gdy rzeczona uchwała nie jest sprzeczna z prawem.

Zdaniem Gminy zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia czynności, o której mowa w ust. 1, w stosunku do przewodniczącego sejmiku dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez sejmik". Z przytoczonego przepisu po stronie rady powstaje obowiązek do podjęcia odpowiedniej uchwały upoważniającej konkretnego wiceprzewodniczącego do podejmowania tych czynności. Poprzez wskazanie w uchwale określonej osoby z imienia i nazwiska spośród wiceprzewodniczących upoważnia się wskazaną osobę do wydawania polecenia, a jednocześnie udziela się tej osobie zezwolenia do wykonywania wszystkich czynności materialno-technicznych, związanych z podróżą służbową i prawidłowym wydatkowaniem środków publicznych, takich przykładowo, jak podpisanie druku delegacji służbowej. Pod pojęciem "polecenie" należy rozumieć nakazanie przez określoną osobę innej osobie wykonania poleconej czynności. Wobec powyższego polecenie wiąże się z zachowaniem konkretnej osoby.

Zaznaczyła, iż z przyjętej przez organ interpretacji wynika, że rada powinna wskazywać, że polecenie wyjazdu służbowego podejmowane będzie przez niedookreśloną osobę, którą można identyfikować jedynie przez pełnioną w radzie funkcję pierwszego przewodniczącego bądź z racji bycia najstarszym wiekiem wiceprzewodniczącym. Jednak obowiązujące przepisy w żaden sposób nie nakładają obowiązku wskazywania w uchwale kto pełni funkcję pierwszego wiceprzewodniczącego. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących. Natomiast o liczbie wiceprzewodniczących każdorazowo rozstrzyga statut. W spornym stanie faktycznym uchwałą Rady Miejskiej nr 11/10/2018 z dnia 30. listopada 2018 r. w sprawie wyboru Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Świętochłowicach wybrano dwóch radnych w osobach G. K. oraz T. G.

Gmina podniosła, iż organ nie wykazał na czym polega istotne naruszenie prawa a w przepisach również nie istnieje żadna norma, która zakazuje uszczegółowiania określonych zasad i procedur.

Zdaniem Gminy doprecyzowanie zasad ujętych w spornej uchwale znajduje swoje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych, bowiem dwie osoby pełnią taką same funkcję, zaś w ocenie rady zindywidualizowanie tj. określenie z imienia i nazwiska wiceprzewodniczących, pozwala uniknąć jakichkolwiek wątpliwości co do osób na których obowiązek został nałożony.

Nadto Gminy podkreśliła, iż w orzecznictwie podnosi się że rozważając umocowanie rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych rady miejskiej, Konstytucja RP, w szczególności w art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1, poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch zasadniczych aspektach: w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz - w aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu.

Ochrona ta wymaga rozważenia proporcjonalności ingerencji we wskazane prawa konstytucyjne jednostki, w tym także oceny wykorzystywania rozumowań prawniczych i metod wykładni, które prowadzą do ograniczenia radzie gminy kompetencji uchwałodawczej w sprawie. Argumentacja, która nie dowodzi sprzeczności zaskarżonego przepisu uchwały z prawem w stopniu wykazującym cechę istotności, jest jedynie brakiem akceptacji innego, mieszczącego się w ramach delegacji rozwiązania, z punktu widzenia przyjętego przez organ nadzoru wzorca uchwały w sprawie diet, nie może stanowić podstawy do uznania uchwały za nieważną, (wyrok II SA/Go 210/18 - wyrok WSA Gorzów Wielkopolski z dnia 09.05.2018).

Ponadto Gmina podniosła, iż w ostatnich latach Rada Miejska w Świętochłowicach podejmowała uchwały, które wskazywały imiennie osoby sprawujące funkcje wiceprzewodniczącego np. uchwala nr (...) z dnia (...) r. oraz uchwała nr (...) z dnia (...) r., które nie budziły żadnych zastrzeżeń prawnych w kwestii stosowania przepisu § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalenie należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, i co do których nie podejmowano postępowań nadzorczych, a zatem rada mając na uwadze dotychczasową praktykę podjęła rzeczoną uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, gdyż Gmina nie wykazała w sposób dostateczny niezgodności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, stosownie zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Zatem tylko i wyłącznie, podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa rozumiane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 usg.

Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie nie upłynął powyższy termin, organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przypomnieć należy, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski zakwestionował Uchwałę nr XI/96/19 z 26 kwietnia 2019 r. Rady Miasta Swietochłowice w sprawie w sprawie zmiany uchwały nr V/48/15 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach.

W § 1 dokonano zmiany § 6 ust. 2 uchwały nr V/48/15 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach, który przyjął brzmienie: "Do określenia przewodniczącemu Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, wyznacza się Wiceprzewodniczącą Rady Miejskiej p. G. K., a w razie Jej nieobecności Wiceprzewodniczącego p. T. G.."

Przeprowadzona według powyżej wymienionych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OSS 1998, Nr 3, poz. 79 oraz 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Przyjęło się przez to rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100 oraz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 usg. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał."

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała narusza przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy podjęte w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 25 ust. 4 i 10 usg.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 25 ust. 4 usg na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl zaś ust. 10 art. 25 usg Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. W dniu 31 lipca 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji korzystając z delegacji ustawowej wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. W § 1 rozporządzenia wskazano, iż podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady gminy, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady. W § 2 ust. 1 podano iż termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego.Zaś w 2 uregulowano iż czynności, o której mowa w ust. 1, w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę.

Rada Miejska w Świętochłowicach korzystając z ww. delegacji ustawowej w § 1 dokonała zmiany § 6 ust. 2 uchwały nr V/48/15 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach, stwierdzając, iż: "Do określenia przewodniczącemu Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, wyznacza się Wiceprzewodniczącą Rady Miejskiej p. G. K., a w razie Jej nieobecności Wiceprzewodniczącego p. T. G.."

W tak przedstawionym stanie sprawy należało rozważyć kwestię, czy istotnie zaskarżona uchwała wyczerpała dyspozycje § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, w związku z art. 25 ust. 10 usg.

W ocenie Sądu Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała dyspozycji ww. regulacji. W szczególności zasadnym jest przyjęcie przez organ nadzoru co zostało uczynione w spornym rozstrzygnięciu, iż nie jest możliwe wskazanie przez organ stanowiący gminy z imienia i nazwiska wiceprzewodniczącego właściwego do określania przewodniczącemu Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadań oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Uchwała w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży nie dotyczy bowiem imiennie wskazanych radnych, a wszystkich, każdoczesnych radnych Rady Miejskiej w Świętochłowicach. Wskazywanie w uchwale nr XI/96/19 z 26 kwietnia 2019 r. osoby, piastuna stanowiska pełniącego daną funkcję tu Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej G. K. i przy nieobecności pierwszej z ww. osób T. G. nie czyni zadość w regulacji § 2 ust. 2 rozporządzenia. W rozporządzeniu tym ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał bowiem, iż w stosunku do przewodniczącego rady termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej w poleceniu wyjazdu służbowego określa wiceprzewodniczący wskazany przez radę. Nie ma zatem mowy w treści tego przepisu o konieczności personalnego wskazania wiceprzewodniczącego Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu usg mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. o sygn. II SA/Po 1036/13, publ. LEX nr 1437421). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na stan kontrolowanej uchwały rację należy przyznać organowi nadzoru co do stwierdzenia, iż skoro uchwała nr XI/96/19 zawiera niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, tym samym jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Nie wyczerpuje zakresu treści regulacji z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, a to oznacza iż narusza jej treść, stad uchwała z dnia 26 kwietnia 2019 r. Rady Miejskiej w Świętochłowicach musiała ulec usunięciu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że uchwałodawca, w § 2 ust. 2 nieprawidłowo wyznaczył konkretne z imienia i nazwiska osoby piastujące stanowiska Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej do określenia przewodniczącemu Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Mając na uwadze brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia nie było to wymagane i konieczne. W sytuacji, gdy w art. 25 ust. 10 ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń, a Minister z tego uprawnienia skorzystał normując w § 2 ust. 2 ściśle opisane wyżej już kwestie stanowiony przez organy jednostek samorządu terytorialnego akt prawa miejscowego winien regulować kwestie wynikające z istniejących regulacji prawnych w sposób z nimi zgodny.

W tym stanie rzeczy, Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarazem uchwały za zasadne uznał zarzuty organu nadzoru wskazane w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym, co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Przez wzgląd na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.