Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720702

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
III SA/Gl 611/19
Zasada formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć odmownych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Herman.

Sędziowie WSA: Marzanna Sałuda, Iwona Wiesner (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P.L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie udzielenia urlopu dodatkowego uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z (...) r. nr (...) Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. zw. dalej: k.p.a.), po wniesieniu przez P. M. (dalej strona, funkcjonariusz lub skarżący) odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R. z (...) r. informującego o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu w sprawie udzielenia mu urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Raportem z 21 stycznia 2019 r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w R. (dalej: organ lub Komendant) o udzielenia płatnego urlopu dodatkowego w rozmiarze 9 dni roboczych z uwagi na pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia, przejawiających się działaniem pyłów, których dopuszczalne stężenie podczas jej pełnienia było wielokrotnie wyższe od dopuszczalnego. Wskazał w nim, że pełniąc służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Wydziału Prewencji KMP w R. realizuje zadania patrolowo - interwencyjne na terenie miasta R. Z uwagi na ich specyfikę służba w zdecydowanej większości czasu pełniona jest na wolnym powietrzu. Od wielu lat, jak zaznaczył, system monitorowania powietrza był wdrażany w całym kraju, w tym także w R., gdzie aktualnie (tj. w czasie kierowania raportu) działa 27 stacji monitorujących tzw. smog. Zaakcentował przy tym, że z danych powszechnie dostępnych Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach - w tym codziennych komunikatów podawanych w środkach masowego przekazu - wynika, że R. jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast z Polsce, w których dla przykładu 20 października 2018 r. dopuszczalne normy zostały przekroczone o 600%.

Załatwiając wniosek strony organ pismem z (...) r. poinformował funkcjonariusza, że jego raport rozpatrzono negatywnie. Wskazał, że w odpowiedzi na jego raport dotyczący udzielania urlopu dodatkowego przyznawanego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b i c rozporządzenia Ministra praw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, decyzją jego z (...) r. nr (...) została powołana komisja do oceny warunków szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w narażeniu na pył lub substancje chemiczne. Na zakończenie wskazał, że w wyniku prac tej Komisji z 6 marca 2019 r., stwierdzono brak podstaw do przyznania dodatkowego urlopu, co z kolei - jak skonstatował - skutkuje, że raport strony rozpatrzono negatywnie.

W odwołaniu funkcjonariusz domagał się uchylenia decyzji - pisma z (...) r. jako wydanej bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, bez należytego uzasadnienia oraz bez uprzedniego poinformowani skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy.

W uzasadnieniu podkreślił, że o ile przyznanie dodatkowego urlopu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, to odmowa w tym przedmiocie powinna nastąpić w formie decyzji. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, w sprawie wydano decyzję niekompletną nie zawierającą wszystkich wymaganych prawem elementów, a przede wszystkim pozbawioną w istocie uzasadnienia.

Zaskarżonym postanowieniem z (...) r. nr (...) Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma organu pierwszoinstancyjnego informującego ww. policjanta o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu w sprawie udzielenia urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia.

Uznał bowiem, że odwołanie było niedopuszczalne, bowiem kwestionowane pismo, wbrew argumentom funkcjonariusza, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Chociaż - jak zaznaczył - zawiera niektóre cechy decyzji administracyjnej, jak: datę sporządzenia, oznaczenie organu, podpis osoby ten organ reprezentującej oraz powołanie przepisów prawa, to nie zawiera wprost stanowczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie przyznania lub odmowy przyznania urlopu dodatkowego funkcjonariuszowi Policji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia organu odwoławczego, zarzucając mu błędne przyjęcie, iż pismo organu pierwszoinstancyjnego będące odpowiedzią organu pierwszoinstancyjnego na jego raport o udzieleniu dodatkowego urlopu wypoczynkowego nie jest decyzją administracyjną. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 232/12 podkreślił, że powiadomienie o sposobie rozpatrzenia wniosku, pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki spełnia przesłanki do uznania go za decyzję administracyjną. W konsekwencji - w ocenie strony - organ odwoławczy powinien był rozpatrzyć jej odwołanie, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W jego ocenie powiadomienie o negatywnym załatwieniu raportu nie jest tożsame z precyzyjnym rozstrzygnięciem o uprawnieniu funkcjonariusza do dodatkowego urlopu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma uzasadnione podstawy.

Na wstępie wyjaśnić należało, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Zasadniczy w sprawie spór sprowadza się do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny mocy prawnej i skutków prawnych pisma organu pierwszej instancji, a w konsekwencji czy zgodnie z prawem rozstrzygnął odwołanie strony negujące jego zasadność. Tym samym czy prawidłowo uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, czy wprost przeciwnie - jak twierdzi strona.

Sporna, jak wskazano powyżej, pozostaje w pierwszej kolejności ocena prawidłowości działania organów tak pierwszej jak i drugiej instancji w załatwieniu wniosku strony o udzielenie jej dodatkowego 9-dniowego urlopu wypoczynkowego w związku z służbą wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia uprawniających ją do jego uzyskania. W drugiej prawidłowość działania organu odwoławczego i dokonanej przez ten organ oceny prawnej formy działania organu I instancji, i wykreowanego nią stosunku prawnego i ukształtowanego nim prawa strony do objętego jej raportem dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Stosunek ten i jego zwieńczenie prawną formą - jak wskazano powyżej - odmiennie ocenili strona i organ odwoławczy, czego wyrazem jest zaskarżenie postanowienia o niedopuszczalności odwołania będącego przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Tym samym ustaleniu podlega to czy pismo Komendanta Miejskiego Policji w R. z (...) r. jest decyzją administracyjną, jak twierdzi strona czy też nie, jak wywodzi organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Podkreślenia wymaga także i to, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pismo organu pierwszej instancji informujące stronę o negatywnym rozpatrzeniu raportu jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, a zatem jego szczególną postacią, która przybiera formę decyzji administracyjnej.

Przedmiotowe pismo, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, określa jego prawo do dodatkowego urlopu, a także uzasadnienie i - co ważne - podpis piastuna organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono zatem indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazania wymaga, że w doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. w tej materii m.in.: Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21).

Jak wskazano powyżej, zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a., odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast, co należy podkreślić, brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe. Z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r., ss. 7 - 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju.

Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Normy prawa materialnego stanowiące podstawę działania organu ustanowione zostały tak w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), jak i aktach wykonawczych w tym w także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 z późn. zm.) czy też rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261 z późn. zm.).

Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może zostać on udzielony.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest zaś to, że postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony o przyznanie urlopu dodatkowego. Funkcjonariusz nie posiadając takiego uprawnienia, wystąpił o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia, nie ma zastosowania norma § 3 ust. 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno - technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. Czym innym jest przyznanie, a zgoła czym innym udzielenie urlopu dodatkowego. Przyznanie urlopu, w przeciwieństwie do jego udzielenia, nie stanowi czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia, lecz rozstrzygnięcie, które winno zapaść i zapadło w formie rozkazu personalnego. Przyznanie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uzależnione zostało przez ustawodawcę od wystąpienia przesłanek określonych § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Przy tym organem uprawnionym do przyznania tego rodzaju urlopu dodatkowego jest przełożony właściwy w sprawach osobowych (§ 13 ust. 2), który rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez powołaną przez siebie komisję z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 13 ust. 1). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, z. 9-10, poz. 176).

Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że prawo uzyskania przez policjanta płatnego urlopu dodatkowego, o którym mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów nie wynika wprost z przepisów prawa, tak jak prawo do urlopu wypoczynkowego, czy corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy osiągnęli określony staż służby (§ 10 ust. 3 rozporządzenia) lub określony wiek i co najmniej 10-letni staż służby (§ 11 rozporządzenia). To od oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez komisję a następnie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zależy, czy policjantowi zostanie przyznane prawo do płatnego urlopu dodatkowego, przewidziane w § 12 rozporządzenia. Przyznanie prawa do płatnego urlopu dodatkowego wymaga zajęcia stanowiska w tym zakresie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a więc wymaga podjęcia przezeń rozstrzygnięcia o prawie policjanta do tego świadczenia. Rozstrzygnięcie to może być przy tym dla policjanta negatywne. W takim przypadku tym bardziej trudno zaakceptować stanowisko organu, że odmowa przyznania uprawniania miałaby nastąpić w formie pisma (czynności materialno-technicznej) lub uznana miałaby być za akt wewnętrzny, ze względu na podporządkowanie służbowe policjanta wobec organu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem rozkaz personalny rozstrzygający o prawie funkcjonariusza do płatnego dodatkowego urlopu nie ma charakteru polecenia służbowego, a do takich aktów indywidualnych wewnętrznych odnosi się doktryna dokonując rozróżnienia między aktami indywidualnymi zewnętrznymi - decyzjami administracyjnymi a aktami indywidualnymi wewnętrznymi - poleceniami służbowymi (por. A. Wróbel - komentarz do art. 104 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).

Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 924/15, mocą którego oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 732/14

Skoro zatem materia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtujący to uprawnienie, to rację ma strona skarżąca, że pismo z (...) r. cechy te spełnia. I jakkolwiek organ pierwszej instancji nie określił expressis verbis, że jest to czy decyzja, czy rozkaz personalny, to cechy jednak jakie mu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony - adresata, pozwalają na przyznanie racji strony, że stanowi ono mniej lub bardziej wadliwe formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje się odwołanie.

W ocenie Sądu pismo to stanowi "ułomną decyzję administracyjną". Jak słusznie wywiódł NSA w wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów, co należy powtórzyć i podkreślić, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pomimo zmian legislacyjnych stanowisko to nie uległo zmianie, nie zostało też w żaden sposób poddane dyskursowi prawniczemu, co oznacza, że jest akceptowane i pozostaje na aktualności, czego też dowodzą wskazywane w uzasadnieniu orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona czynność procesowa dotyczy działania organu podjętego w ściśle oznaczonym układzie podmiotowo-przedmiotowym, władczo i jednostronnie konkretyzuje indywidualną sprawę konkretnie oznaczonego adresat, zgodnie z art. 104 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy ją w danej instancji. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja, zostały wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982/9-10/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co znalazło się w akcie stanowiącym przedmiot odwołania w niniejszej sprawie.

O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, LEX nr 23979)

W wyroku NSA z 6 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 734/16, LEX nr 2448854) podkreślono, że skoro przyjmuje się, że akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. stanowią decyzję, to tym bardziej decyzją jest pismo organu, które spełnia wszelkie przesłanki z tego przepisu, a po prostu zostało błędnie nazwane. Z kolei w wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2762/14, LEX nr 2102235) zwrócono uwagę, że wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów, gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić do arbitralnego wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., bądź też nią nie jest, o tym decydują wszak jej treść i charakter. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji.

W tym zakresie, czego nie można pominąć, w orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów.

Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. w tym zakresie m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r.; sygn. akt OSK 1185/04). Podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.

Na zakończenie tych wywodów podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, zob. również B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18).

W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03; publ. OTK-A 2005/6/63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia".

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do dodatkowego urlopu z uwagi na warunki pracy, co zostało wolą strony poddane kontroli instancyjnej, jednakże już wadliwie co do prawa zaskarżenia ocenione przez organ odwoławczy.

Identyfikując się z powyższym poglądem i podzielając w pełni argumentację na jego poparcie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia stronie pisma o cechach decyzji, władczo określającego jej uprawnienia, na co notabene zwrócił uwagę odwoławczy w odpowiedzi na skargę, decyzja w istocie nie została wydana, i że strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że niekorzystne dla strony jest uznanie organu odwoławczego, iż wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne, pomimo tego, że to organ pierwszej instancji w ukształtowanej samodzielnie konstrukcyjnie formie załatwił jej raport o urlop.

Z przedstawionych przyczyn należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, stąd zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane zostało z naruszeniem art. 134 KKpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej, stwierdzi przesłanki do jego wydania. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania.

Skutkuje to więc, jak wskazano powyżej, przerzuceniem negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu, w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o urlop dodatkowy w wymiarze 9-dni, na stronę postępowania, z czym nie sposób się zgodzić.

Co ważne, art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś miedzy innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 k.p.a. Zgodnie z art. 127 k.p.a. wniesienie odwołania przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Sąd uznał tym samym, że organ drugoinstancyjny stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji traktując rozstrzygnięcie organu I instancji jako zwykłe pismo, uczynił to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej nie tylko nie zmienia, ale można nawet uznać, że ją wzmacnia - co to powinności organu - późniejszy rozkaz personalny, albowiem z uwagi na zakres i przedmiot zaskarżenia jest dla bytu tejże sprawy prawnie obojętny.

Tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.