III SA/Gl 218/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3049828

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2020 r. III SA/Gl 218/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Herman.

Sędziowie: NSA Anna Apollo (spr.), WSA Beata Kozicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie skargi na uchwałę w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora (...) Pogotowia Ratunkowego w K.

1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały,

2) zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną uchwałą nr (...) z (...) r. Zarząd Województwa Śląskiego odwołał A. B. (dalej określanego jako radny lub skarżący) ze stanowiska Dyrektora (...) Pogotowia Ratunkowego.

Podejmując sporną uchwałę Zarząd Województwa powołał w jej podstawie prawnej przepisy art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 512, z późn. zm., dalej określanej skrótem u.s.w.), art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 z późn. zm., dalej określanej skrótem k.p.) oraz art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2190, z późn. zm.). Na podstawie jej zapisów Zarząd Województwa z dniem (...) r. odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora (...) Pogotowia Ratunkowego w K., co było jednoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy (§ 1 zaskarżonej uchwały), z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem prawnym. (pkt 2 § 1 uchwały). Jednocześnie zobowiązano skarżącego do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w okresie wypowiedzenia w pozostałej części tego okresu zwolniono go z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia (pkt 3 § 1 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa, który pismem z (...) r. poinfo0 rmował skarżącego o jej treści.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Bowiem Rada Miasta D., której radnym jest skarżący, uchwała nr (...) z (...) r., nie wyraziła zgody na jego zwolnienie z pracy. Zaś Wojewoda Śląski, mimo oczywistego naruszenia prawa, tj. art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r./ o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 i 1309, dalej określanej skrótem u.s.g.) w trybie nadzoru nie stwierdził jej nieważności.

Podkreślił także, że wprawdzie Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z (...) r. stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta D., ale rozstrzygnięcie to nie jest prawomocne, zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Tym samym uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jedynie zostało wstrzymane jej wykonanie na podstawie art. 92 u.s.g.

Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona przez niego uchwała jest nie tylko aktem poodejmowanym w sferze prawa pracy, ale jest także aktem z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami. Dlatego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, Zaś on sam ma niewątpliwie interes prawny w jej zaskarżeniu.

Na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie Zarządu od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta D. znalazł zastosowanie art. 92 ust. 1 us.g., zgodnie z którym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przytoczony zapis należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych, nie może być więc mowy o skutecznym zajęciu jakiegokolwiek stanowiska przez Radę w sprawie przedmiotowej skargi.

Takie rozumienie art. 92 ust. 1 u.s.g., w ocenie Zarządu, znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 p.p.s.a., w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt: OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r. Nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt: I OSK 596/08, (w;) CBOSA). Powyższy pogląd został powołany również w wyroku NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt: I OSK 968/13.

Zatem należy przyjąć za oczywiste, że uchwała Rady nr (...), na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę Śląskiego, nie wywołała skutku prawnego w postaci zajęcia stanowiska przez Radę odnośnie odwołania dyrektora (...).

Jednocześnie zgodnie z art. 89 ust. 1a u.s.g. - co, w ocenie Zarządu, uszło uwadze skarżącego - niezajęcie przez Radę stanowiska w przedmiotowej sprawie i upływ ustawowego 30-dniowego terminu wywołał skutki określone w ust. 2 art. 89 u.s.g. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli Rada nie zajęła stanowiska w sprawie w rzeczonym terminie, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygniecie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ, z upływem terminu określonego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego należy uznać, że brak uchwały wywołał skutek równoznaczny z podjęciem przez Radę uchwały wyrażającej zgodę na odwołanie skarżącego.

Ponadto podstawę odwołania stanowiły okoliczności nie związane z wykonywaniem mandatu Radnego, m.in.

1) naruszenie przez Dyrektora (...) przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych;

2) naruszenie przez Dyrektora (...) przepisu art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

3) nienależyta staranność oraz brak nadzoru m.in. nad sporządzaniem umów i aneksów oraz dokumentów postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Zarzuty te są oczywiste i stanowiły podstawę do odwołania ze stanowiska. Zarzuty te nie mają jednocześnie związku ze sprawowaniem i wykonywaniem mandatu, a dotyczą nieprawidłowości w sposobie świadczenia pracy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - dalej określanej skrótem p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga jest usprawiedliwiona, bowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa.

Na wstępie należy odnieść się do stanowiska Zarządu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego odrzucenia skargi. Trafnie skarżący stwierdził, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1084/13 (dostępny w CBOiS na stronach internetowych NSA), że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i aktem podjętym w sprawie z zakresu stosunku służbowego, a więc administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlegać może ocenie nadzorczej właściwego wojewody, jak również kognicji sądu administracyjnego. Zatem, skoro wywołuje skutki zarówno w sferze stosunku służbowego (zajmowanego stanowiska), jak również w sferze stosunku pracy (prawa pracy), osoba odwołana ze swojej funkcji dochodzić może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych także przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych województwa.

Jak wynika z § 1 Statutu (...) Pogotowia Ratunkowego w K. przyjętego uchwałą Sejmiku Śląskiego z (...) r. nr (...) (dostępnego na stronach BIP Pogotowia) (...) jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, utworzonym przez Województwo Śląskie. Jego organami są Dyrektor oraz Rada Społeczna (§ 6 Statutu).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej podmiotami leczniczymi są m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że jednostki samorządu terytorialnego, a więc i województwo, mogą prowadzić samodzielne zakłady opieki zdrowotnej. Natomiast z art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, a zatem także za zarządzanie samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, ponosi kierownik. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy, kierownikiem bez bliższego określenia - jest zarząd spółki kapitałowej, a w przypadku innych podmiotów wykonujących działalność leczniczą-osoba uprawniona do kierowania tymi podmiotami i ich reprezentowania na zewnątrz, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W świetle § 7 pkt 1 i 2 Statutu dyrektor reprezentuje (...) i jest kierownikiem zakładu pracy. Ponadto według art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, w przypadku podmiotów leczniczych, niebędących przedsiębiorcami, podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. W konsekwencji jest także uprawniony do jego rozwiązania.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano także przepisy ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., do zadań zarządu województwa należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, z wyjątkami wynikającymi z przepisów szczególnych. Taki wyjątek wynika z art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym na zwolnienie radnego z pracy zgodę musi wyrazić rada gminy w której sprawuje mandat radnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że prawo zarządu województwa do zwolnienia pracownika musi być realizowane z poszanowaniem zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w.). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Z drugiej strony, w związku z treścią art. 91 ust. 1 i art. 90 ust. 1 u.s.w., skarżący, składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego. Jego brak powoduje, że strona nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał. Legitymacji skargowej nie uzasadnia sama przynależność do wspólnoty samorządowej, skarżący zawsze jest obowiązany do wykazania "naruszenia jego własnego interesu prawnego" (B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie województwa - Komentarz). Ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie dotyczy sfery uprawnień skarżącego jako dyrektora i pracownika (...) Pogotowia Ratunkowego, dotyka zatem sery jego praw nie tylko pracowniczych ale i praw ze sfery publicznej - pełnienia funkcji dyrektora zakładu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą. W konsekwencji należy uznać, że ma on interes prawny w jej zaskarżeniu.

Zwrócić także należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100), który orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 us.g. opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń podjętych przez organ gminy; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C.H. Beck 2011, s. 818-819, nb 12, 13). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Trybunał wskazał, że podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w trybie nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz w zakresie prawa pracy są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny - badając legalność aktu nadzoru - uznaje pośrednio uchwałę rady gminy (zarządu powiatu, zarządu województwa) za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zachowano warunków wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy (odpowiednio - cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku P 9/02).

Przytoczone stanowisko, wprawdzie dotyczy nadzoru nad działalnością gminy, ale z uwagi na tożsamość rozwiązań przyjętych w ustawie o samorządzie województwa, pogląd ten także na gruncie rozwiązań prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie zachowuje swoją aktualność. To zaś oznacza, że sąd administracyjny ma prawo kontrolować zaskarżoną uchwałę. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. Nr 2, poz. 46) oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Inaczej rzecz ujmując, takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., I OSK 968/13, (w:) CBOSA).

Zatem ocena, w świetle powyższych regulacji, legitymacji czynnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały dokonywana jest w kontekście przesłanek określonych w art. 91 ust. 1 u.s.w. W konsekwencji skoro dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - (...) Stacji Pogotowia Ratunkowego w K. jest kierownikiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, to normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który - co do zasady - zostaje naruszony w przypadku zwolnienia takiej osoby ze stanowiska.

Dodatkowo, w okolicznościach faktycznych sprawy, skoro skarżący jest jednocześnie radnym, przy rozstrzyganiu sprawy i ocenie interesu prawnego skarżącego należy wziąć pod uwagę również art. 25 ust. 2 u.s.g., uzależniający dopuszczalność zwolnienia z pracy radnego od zgody rady gminy, której jest radnym.

Bezspornie Rada Miejska w D. uchwałą z (...) r. nr (...) odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z (...) r. stwierdził nieważność tej uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta zanim upłynął termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na marginesie, powołując się na notoria urzędowe można dodać, że WSA w Gliwicach wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 196/20 uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Zarządu, w myśl którego uchwała Rady nr (...), na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę Śląskiego, w świetle normy art. 89 ust. 1a u.s.g., nie wywołała skutku prawnego w postaci zajęcia stanowiska przez Radę odnośnie odwołania radnego - dyrektora (...). Bowiem upływ ustawowego 30-dniowego terminu wywołał skutki określone w ust. 2 art. 89 u.s.g. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli rada nie zajęła stanowiska w sprawie w rzeczonym terminie, co, w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały odmawiającej zgody na zwolnienie skarżącego z pracy, miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcie należy uznać za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ, z upływem terminu określonego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Bowiem skoro Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D., to w świetle art. 92 u.s.g. zostało w mocy prawa wstrzymane wykonanie zakwestionowanej uchwały. Tym samym zaistniał stan, jakby rada skutecznie nie zajęła żadnego stanowiska.

W sprawie kwestią sporną między stronami jest zastosowanie w związku z art. 25 ust. 2 u.s.g. art. 89 u.s.g. W ocenie sądu, który w tym zakresie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 19 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1480/02, zgodnie z którym artykuł 89 u.s.g. nie ma zastosowania do wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w trybie art. 27 ust. 2 u.s.w. Odpowiednio, z uwagi na tożsamość regulacji, w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. Podkreślić należy, ze adresatem regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest pracodawca. Nadto regulacja nakazująca radzie gminy zajęcie stosownego stanowiska w tej kwestii nie zawiera żadnego terminu.

Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 89 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Podkrełsić w tym miejscu należy, że organem ubiegającym się w rozpatrywanej sprawie o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest zarząd województwa. Zatem to nie przepisy ustawy o samorządzie gminnym powinny mieć zastosowanie do ewentualnego uzgodnienia jego stanowiska lecz przepisy ustawy o samorządzie województwa, a w szczególności art. 80a ust. 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zaś z ustępu 2 wynika, że termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2 (ust, 3 art. 80a).

Omawiany przepis, w ocenie sądu, ma na celu nie tylko funkcje nadzorcze, ale również zdyscyplinowanie (skłanianie do szybkiego reagowania) organów, które mają zająć, zgodnie z prawem, stanowisko w sprawach, o których rozstrzyga organ samorządu, w tym przypadku województwa. Wskazany przepis zakreśla jednocześnie granice dopuszczalnej nadzorczej ingerencji, ograniczając je tylko w ustawowo wskazanym terminie. Jako przepis ustanawiający formę ingerencji nadzorczej musi być wykładany ściśle, a zatem obejmuje tylko wyraźnie wyliczone formy - "zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie". Jeżeli przepisy ustaw wprowadzają inną formę, zwłaszcza jednoznaczną formę, taką jak wyrażenie zgody, to art. 80a nie ma zastosowania. Z tych względów stosowanie tej regulacji należy wyłączyć przy stosowaniu art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2)". Jedną z podstawowych zasad ustanowionych w Konstytucji RP jest zasada równości wobec prawa, wyrażona w jej art. 32 ust. 1. "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Konstytucyjna zasada równości wobec prawa musi być uwzględniona przy wykładni przepisów prawa. Dokonując wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g., należy pamiętać, że w świetle zasady równości wobec prawa nie można doprowadzić do zróżnicowania ochrony stosunku pracy radnych, którzy są pracownikami samorządowymi, i radnych, którzy nie są pracownikami samorządowymi. Zastosowanie do art. 25 ust. 2 u.s.g. art. 80a u.s.w. powodowałoby ograniczenie ochrony stosunku pracy tej grupy radnych. Mając zatem na względzie zasadę równości wobec prawa, przyjęcie takiej wykładni naruszałoby Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.

Zwrócić także należy uwagę na to, że z przedłożonych sądowi akt nie wynika, kiedy skutek zawieszający, wynikający z art. 92 u.s.g. zaistniał, to znaczy kiedy Radzie Miejskiej w D. doręczono rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem kiedy negatywne stanowisko Rady przestało wiązać.

Na koniec należy zauważyć, że zaskarżona uchwała w części dotyczy kwestii administracyjnych. Zatem powinna być uzasadniona tak, aby kontrolujący ją organ nadzoru lub sąd administracyjny znał motywy, jakimi kierował się organ. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. W konsekwencji Sąd nie miał w istocie prawnych możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Oznacza to, że ocena organu, który odwołał skarżącego ze stanowiska kierowniczego ma w rozważanym przypadku w rzeczywistości charakter dowolny i arbitralny. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały. Wprawdzie Zarząd na rozprawie dołączył do akt sądowych "uzasadnienie podjęcia uchwały z (...) r. nr (...) podpisane przez Dyrektora Departamentu Zdrowia. Jest to jednak dokument wewnętrzny, w swej treści zawierający wniosek o podjęcie uchwały i nie został podpisany przez osoby podejmujące uchwałę. Z podobnych powodów wymogów nie spełnia także tzw. Karta sprawy. Skutkiem tego było uznanie, że jest to uzasadnienie nieistniejące.

Rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały nie wyjaśnia również protokół posiedzenia Zarządu nr (...) z (...) r. Wreszcie w treści samej uchwały.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w szczególności brak zgody rady gminy i procesowego, w tym brak uzasadnienia uchwały, sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła prawo, co stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.