Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3052025

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 3 czerwca 2020 r.
III SA/Gl 21/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Kozicka, Barbara Orzepowska-Kyć.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Tychy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 października 2019 r. nr NPII.4131.1.611.2019 przedmiocie utworzenia jednostki organizacyjnej oraz nadanie jej statutu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 października 2019 r. nr NPII.4131.1.612.2019 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej określanej skrótem u.s.g.) stwierdził w całości nieważność uchwały Nr X/198/19 Rady Miasta Tychy z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta Tychy o nazwie "Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza Nr 2 w Tychach" oraz nadania Statutu.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 29 sierpnia 2019 r. Rada Miasta Tychy (dalej jako: strona, skarżąca) przyjęła uchwałę Nr X/199/19 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta Tychy o nazwie "Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza Nr 2 w Tychach" oraz nadania jej Statutu. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano m.in. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.; dalej okreśłanej skrótem u.f.p) oraz art. 93 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 95 ust. 3 i art. 97 ust. 1a, art. 106 i art. 180 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1111; dalej określanej jako ustawa o wspieraniu rodziny). Uchwała została doręczona organowi nadzoru 4 września 2019 r. i w toku badania jej legalności organ ten uznał, że jest ona niezgodna z prawem, gdyż § 1 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy w związku z art. 12 ust. 2 u.f.p., Bowiem Rada Miasta uchwaliła w nim, że z dniem 1 stycznia 2019 r. utworzono na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego placówkę opiekuńczo - wychowawczą pod nazwą: Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza Nr 2 w Tychach, zwaną dalej Placówką z siedzibą w Tychach; w § 3 wskazano, że Statut Placówki stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Zaś w § 5 uchwały postanowiono, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego".

W ocenie organu nadzoru Rada Miasta prawidłowo zakwalifikowała statut placówki do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście wżycie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym. Jednak uchwała w przedmiocie utworzenia Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Nr 2 w Tychach (na podstawie art. 12 ust. 2 u.f.p.) nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w tym publikatorze, gdyż przepisy uchwały o utworzeniu placówki adresowane są wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych gminie. To zaś stanowi podstawę do zaliczenia ich do norm prawa wewnętrznie obowiązującego, a nie przepisów powszechnie obowiązujących. Adresatem takiej uchwały nie jest bowiem społeczność lokalna. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

Nadto wskazano, że oprócz art. 12 ust. 2 u.f.p., podstawą prawną do nadania statutu placówce opiekuńczo - wychowawczej jest art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. g ustawy o wspieraniu rodziny, a uchwała nadająca taki statut stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a więc akt wydany w zakresie organizacji instytucji gminnej. Ujawnione nieprawidłowości wpływają na legalność całej uchwały, gdyż nie jest możliwe nadanie statutu Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej Nr 2 Tychach bez utworzenia danej placówki, która w statucie ma zostać ujęta, wobec czego wszczęcie postępowania w stosunku do całej uchwały było uzasadnione i konieczne.

Ponadto organ nadzoru zarzucił, że wraz z utworzeniem jednostki nie określono mienia przekazywanego tej jednostce w zarząd, ograniczając się do enigmatycznego określenia: "mieniem Placówki jest mienie przekazane przez Miasto Tychy w formie dwóch lokali mieszkalnych". Jego zdaniem bylo to niezgodne z art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej określanej skrótem k.c.) oraz art. 12 ust. 2 u.f.p. Skoro bowiem określenie mienia przekazanego w zarząd jednostce budżetowej jest elementem obligatoryjnym prawidłowego procesu tworzenia tej jednostki, to brak tego elementu przesądza również o wadliwości całego aktu erekcyjnego.

Dodatkowo zastrzeżenia organu nadzoru budził przepis § 8 ust. 1 Statutu stanowiącego załącznik do ww. uchwały, w którym określono, że placówka realizuje zadania przewidziane dla placówki typu socjalizacyjnego, a w szczególnych przypadkach interwencyjnego zaś w § 9 ust. 2 nie przewidziano umieszczania dzieci w trybie interwencyjnym.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto Tychy wniosło o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 12 ust. 2 u.f.p. przez błędną interpretację oraz błędne zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z błędną interpretacją art. 106 ust. 4 pkt 2. lit. g ustawy w wspierniu rodziny; pominięcie, w kwestii powierzenia mienia, przepisów mających bezwzględne zastosowanie odpowiednio art. 11, art. 12, art. 18, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 z późn. zm.), w którym znajduje się ustawowa definicja nieruchomości lokalowej, którą jest lokal mieszkalny. Nadto wskazało jako dowód w sprawie prawomocny wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/GI 611/11 z 4 listopada 2011 r. w całości mający zastosowanie do oceny prawnej treści zarzutów zgłoszonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczących art. 12 ust. 2 u.f.p. i art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.) - podkreślając, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest błędne, a jego treść i sformułowane w nim zarzuty wadliwe i niezrozumiałe. Skarżacy wskazał odnośnie uwag do treści § 3 statutu, że Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza Nr 2 w Tychach jest instytucjonalną formą pieczy zastępczej, o której stanowi art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny, powstała z dniem 27 grudnia 2018 r. tj. z dniem uzyskania zezwolenia Wojewody Śląskiego na podstawie art. 106 tej ustawy (dowód: decyzja (...)). Projekt statutu Placówki przyjęty w formie załącznika do spornej uchwały stanowił obligatoryjny załącznik do wniosku Prezydenta Miasta Tychy o wydanie zezwolenia n utworzenie placói, złożonego do Wojewody Śląskiego i był w całości przedmiotem merytorycznej oraz prawnej oceny organu. Do tak złożonego projektu statutu nie wniesiono żadnych uwag, stąd bezzasadność zarzutu, iż statut powinien wskazywać w sposób jednoznaczny typ placówki lub formę połączoną, placówka opiekuńczo-wychowawcza typu socjalizacyjnego i typu interwencyjnego, a w związku z tym zdaniem organu nie mogą być wykonywane przez Placówkę zadania interwencyjne w szczególnych przypadkach - § 8 statutu w związku z § 9 ust. 2 statutu. Zapis w statucie jest prawidłowy, gdyż umożliwia umieszczenie dziecka w tej placówce w przypadku o charakterze interwencyjnym jako przypadku szczególnym; wychodzi na przeciw uzasadnionym i rzeczywistym potrzebom miasta (dzieciom) oraz skutkuje prawidłowym wykorzystaniem na taki cel środków finansowych wydatkowanych z budżetu miasta i jednocześnie zgodnie z ustawą o finansach publicznych.

Odnośnie zarzutu wymogu publikacji uchwały skarżący podniósł, że statut nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest stawianym do niego w opozycji, aktem wewnętrznym. Odmienne zastosowanie w podjętej przez Radę Miasta uchwale obowiązku ogłoszenia nadanego statutu jest skutkiem treści rozstrzygnięcia nadzorczego z 25 stycznia 2019 r. NPII.4131.1.65.2019, WSA sygn. akt III SA/GI 486/19.

Odnosząc sie do zarzutów organu niewłaściwego określenie mienia przekazywanego w zarząd skarżący stwierdził, że nadał statut nie będący aktem prawa miejscowego i wskazała w sposób prawidłowy mienie stanowiące własność gminy w postaci dwóch lokali mieszkalnych, co wynika z definicji Kodeksu cywilnego i regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ustanawia trwały zarząd na nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przytoczył stanowisko z wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/GI 611/11. W konkluzji powołując art. 12 ust. 2 u.f.p. podkreśllił, że zawiera on kompletną delegację dla organu stanowiącego gminy i nie podlega " sztucznemu" podziałowi ze względu na przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd co do celowości podjęcia dwóch odrębnych uchwał ze względu na konieczność jak twierdzi organ spełnienia wymogu ogłoszenia jednej z nich.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ustosunkowując się do argumentów skarżącego organ nadzoru wskazał, że w tej sprawie nastąpiło wymieszaniem dwóch różnych materii, co stanowi istotne naruszenie prawa. Akt o utworzeniu jednostki budżetowej jest aktem wewnętrznym, natomiast statut nadany tej jednostce - który stanowi załącznik do uchwały - należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Przepisy u.f.p. nie wymagają, by wszystkie czynności związane z utworzeniem jednostki budżetowej dokonane były przez organ stanowiący w jednej uchwale, jeżeli jednak znalazłyby one swój wyraz w odrębnych aktach, to niewątpliwe powinny być przeprowadzone niemal jednocześnie. Zatem dzielenie delegacji z art. 12 ust. 2 jest możliwe pod warunkiem, że nadanie statutu oraz określenie przekazywanego w zarząd mienia nastąpi najpóźniej w dacie jej utworzenia. Nadto organ nadzoru zaakcentował, iż pojęcia określenie mienia przekazywanego w zarząd w przypadku utworzenia jednostki budżetowej z art. 12 ust. 2 u.f.p. nie można w żadnym razie utożsamiać z pojęciem "trwałego zarządu" zdefiniowanym w art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również organ zauważył, iż Rada ograniczając się w § 2 uchwały do wymienienia dwóch lokali mieszkalnych nie wypełniła w całości delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 u.f.p. pomijając ruchomości oraz wartości niematerialne i prawne przekazane tworzonej placówce.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei kognicja sądów administracyjnych w zakresie badania skarg na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego wynika z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (w:) Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (vide wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Nr X/198/19 Rady Miasta Tychy z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta Tychy o nazwie "Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza Nr 2 w Tychach" w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem.

Zauważyć przy tytm należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą, nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże. (Bogdan Dolnicki (red.) ustawa o samorządzie gminnym, komentarz wydanie II, WKP 2018).

Przywołane powyżej przepisy p.p.s.a. korespondują z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wymaga przy tym podkreślenia - co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny - że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18).

W rozpatrywanej sprawie w oparciu o powyższe kryteria organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta Tychy o nazwie "Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza Nr 2 w Tychach" oraz nadania Statutu, którą uchwalono: w § 1, że z dniem 1 stycznia 2019 r. utworzono na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego placówkę opiekuńczo-wychowawczą pod nazwą: Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza Nr 2 w Tychach, zwaną dalej Placówką z siedzibą w Tychach; w § 2 - mieniem Placówki jest mienie przekazane przez Miasto Tychy w formie dwóch lokali mieszkalnych; w § 3 - Statut Placówki stanowi załącznik do niniejszej uchwały; w § 4 - odpowiedzialnym za wykonanie uchwały jest Prezydent Miasta Tychy; w § 5, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Organ ten jest również właściwy do ustalenia zasad działania i organizacji utworzonych przez siebie jednostek organizacyjnych. Ne budzi również wątpliwości, że prawo tworzenia jednostek organizacyjnych służy usprawnieniu wykonywania zadań przypisanych gminie (art. 9 ust. 1 usg).

Zauważyć należy, że z regulacji u.f.p. wynika m.in. tryb tworzenia, łączenie i likwidacji jednostek budżetowych - w art. 12 ust. 1 pkt 2 które, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują m.in.: organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie; a tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (ust. 2). Natomiast organizując instytucjonalną pieczę zastępczą w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej koniecznym jest dla jej powstania uzyskanie stosownego zezwolenia wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia tej placówki. Następnie tworząc taką jednostkę budżetową dany organ nadaje jej statut i przekazuje określone mienie. Powyższe zezwolenie wydaje wojewoda na wniosek zainteresowanego podmiotu. Ten zaś musi spełnić warunki określone w ustawie oraz standardy określone w przepisach, co winien wykazać we wniosku i dołączonych do niego dokumentach.

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy zwrócic uwagę na dwie podstawowe kompetencje rady przy tworzeniu nowej jednostki budżetowej, a wynikjące z powołanego art. 12 ust. 2 u.f.p., mianowicie nadanie statutu oraz określenie mienia, przekazywanego tej jednostki, tak aby mogła spełniać swoje statutowe funkcje. Przy czym określenie mienia przekazywanego winno, w ocenie sądu, wskazywać, zgodnie z definicją ze Słownika Języka Polskiego PWN nazwę owego mienia poprzez wskazanie cech odróżniających a nie tylko ogólnych cech użytkowych (niezbędne). Tylko poprzez wskazanie mienia przekazywanego w zarząd nowo tworzonej jednostce Rada Miasta Tychy wypełniłaby delegację ustawową zawarta w art. 12 ust. 2 u.f.p.

Wskazać w tym miejscu należy,odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 372/15, że "jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Konieczność wyposażenia jednostki budżetowej przez jednostkę samorządu terytorialnego w środki trwałe i obrotowe, wynika zarówno z ustawy, jak również z celów, dla których tworzone są te jednostki. Rzeczą organu jednostki samorządu terytorialnego jest wybór formy, w jakiej nastąpi wyposażenie utworzonej jednostki w mienie, zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 u.f.p. Taką formą może być oddanie w trwały zarząd w rozumieniu przpeisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Omawiane zagadnienie nie jest natomiast przedmiotowo objęte przepisem art. 11 ust. 2 u.f.p., stanowiącego o obligatoryjnych elementach treści statutu, ustalanego przez podmiot, który utworzył jednostke budżetową. Tym samym w sposób istotny naruszono przepisy prawa.

Po drugie rację ma organ nadzoru, co zresztą nie jest sporne między stronami, że uchwała w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej oraz określenia przekazywanego jej mienia nie jest aktem prawa miejscowego W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, opub. w Lex nr 2576977; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405).

Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają inny krąg adresatów - są nimi jednostki organizacyjnie podległe,podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy a nie podmioty zewnętrzne. Adresatem statutu w rozpoznawanej sprawie jest konkretna jednostka organizacyjna, której rada powiatu nadaje statut. Także te akty muszą być wydawane w oparciu o podstawę ustawową z uwagi na przepis art. 7 Konstytucji RP konstytuujący zasadę legalności działania władzy publicznej, ale to upoważnienie może mieć charakter ogólny, może wynikać także z norm zadaniowych i kompetencyjnych. Niewątpliwie uchwała dotycząca utworzenia placowki opiekuńczo-wychowawczej i wyposażenia jej w mienie jest aktem wewnętrznym.

Również bez wpływu na ocenę legalności skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostają twierdzenia skarżącego, że zapis o publikacji kwestionowanej uchwały, a ściślej nadanego nią statutu, jest skutkiem treści rozstrzygnięcia nadzorczego z 25 stycznia 2019 r. NPII.4131.1.65.2019, co przesądził wyroku tut. Sądu o sygn. akt III SA/GI 486/19, a w istocie postanowienie odrzucające skargę Miasta Tychy.

Wskazać w tym miejscu należy, że zakres kontroli sądu w przypadku, gdy zaskarżone jest rozstrzygnięcie nadzorcze, ograniczony jest do tego rozstrzygnięcia. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 2 u.f.p., to sąd był tym stanowiskiem związany.

Zasadnie także stwierdzono nieważność całej uchwały. Bowiem nie jest możliwe nadanie statutu placówce bez uprzedniego prawidłowego utworzenia danej jednostki, która w statucie ma zostać ujęta; podobnie jak nie można przekazać takiej nieutworzonej formalnie poprawnie placówce mienia. W konsewkencji trafnie organ nadzoru stwierdził, że niespełnienie lub niewłaściwe spełnienie którejkolwiek z przesłanek okreśłonych w art. 12 ust. 2 u.f.p. skutkować musi uznaniem uchwały o utworzeniu jednostki za sprzeczną z prawem. W przedmiotowej sprawie - jako że określenie mienia przekazanego w zarząd jednostce budżetowej jest elementem obligatoryjnym prawidłowego procesu tworzenia tej jednostki - brak tego elementu przesądza również o wadliwości całego aktu erekcyjnego. W następ[stwie czego tak wadliwie powołanej jednostce nie można nadać statutu.

Na zakończenie także należy za trafnie wytknięice przez organ nadzoru niescisłośco w zapisach statutu. Aczkolwiek nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż w istocie organ nie przjął tego za podstawę swoje rozstrzygnięcia.

Wreszcie nalezy podnieść, że w świetle art. 93 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej placówkę opiekuńczo - wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił jej prowadznie. Miasto Tychy jest miastem na prawach powiatu. Co jest niesporne. Zgodnie zatem z postanowieniami art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 551) jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Oznacza to, że w przypadku wykonywania zadań przypisanych przez ustawy powiatowi, miasto na prawach powiatu, które jest gminą, będzie je wykonywać na podstawie i w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. Placówka opiekuńczo-wychowawcza jest zatem jednostką organizacyjną powiatu działającą w formie jednostki budżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 5. Natomiast po myśli art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne, przy czym kompetencja ta należy do organu stanowiącego powiatu (art. 12 pkt 8 lit. i tej ustawy). Zatem Podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego powinien być art. 79 ustawy o samorzadzie powiatowym a nie art. 91 ust. 1u.s.g. Z uwagi na tożsamość rozwiazań przyjętych w obu regulacjach prawnych nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze w rozpatrywanej sprawie zostało wydane bez podstawy prawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, uznając ją za bezzasadną.

--4

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.