III SA/Gl 175/19, Zakres upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2682045

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2019 r. III SA/Gl 175/19 Zakres upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jużków.

Sędziowie WSA: Magdalena Jankiewicz, Adam Nita (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...) r., nr (...), Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (zwany dalej Organem odwoławczym, Organem II instancji lub Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym) utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji lub Powiatowego Inspektora Sanitarnego) z (...) r., nr (...). W tym nieostatecznym rozstrzygnięciu wydanym w sprawie administracyjnej, Organ I instancji postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w kontroli Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Była ona prowadzona 23 listopada 2018 r. u podmiotu o nazwie A w W. (zwanego dalej A, Przedsiębiorcą, Kontrolowanym lub Skarżącym). Zakres kontroli obejmował zaś wykonawstwo szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz stan sanitarno-epidemiologiczny w obiekcie należącym do Przedsiębiorcy.

Orzeczenie Organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Sanitarny przesłał do A zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, datowane na 29 października 2018 r., a odebrane przez adresata 31 października 2018 r. Wspomniana czynność została zaplanowana przez Organ I instancji w ten sposób, że zarówno data rozpoczęcia kontroli, jak i moment jej zakończenia przypadał na 23 listopada 2018 r. W tym dniu, pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (zwani dalej Kontrolującymi) przystąpili do wykonywania swoich obowiązków u Kontrolowanego. Około godz. 9.50 Kierownik Przychodni należącej do Skarżącego przekazała Kontrolującym pismo z zawiadomieniem o wniesieniu sprzeciwu dotyczącego kontroli. Skan tego dokumentu przekazano drogą elektroniczną do Organu I instancji 23 listopada 2018 r., o godzinie 9.48. Tego samego dnia, o 10.02, również w formie elektronicznej, przesłano do Powiatowego Inspektora Sanitarnego skan sprzeciwu podpisanego przez D. G., reprezentującego A. Następnie, 23 listopada 2018 r., o godzinie 14.00 oryginał sprzeciwu został złożony w Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej.

We wspomnianym dokumencie Przedsiębiorca nawiązał do zakreślonego zakresu kontroli i podniósł, że jego zdaniem w A jednocześnie przeprowadzane są dwie kontrole (w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego oraz co do zapobiegania i zwalczania chorób). W przekonaniu Kontrolowanego, stan ten prowadzi do naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.), albowiem nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Zdaniem Skarżącego, zakres przedmiotowy kontroli, wskazany w zawiadomieniu o zamiarze jej przeprowadzenia potwierdza, że Powiatowy Inspektor Sanitarny zamierza przeprowadzić dwie osobne kontrole, oparte na dwóch różnych podstawach prawnych. Jednocześnie wyartykułowano, że Przedsiębiorca nie godzi się na równoczesne podjęcie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli, a działania takiego nie uzasadnia też bezpośrednie zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

Uzasadniając swoje racje, A powołało się na art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.) - to, że we wspomnianej regulacji prawnej ustawodawca rozdzielił bieżący nadzór sanitarny od zapobiegania i zwalczania chorób. Dlatego, zdaniem Przedsiębiorcy łączenie obydwu zakresów kontroli w jeden przedmiot jest całkowicie błędne i godzi w porządek prawny, naruszając art. 54 ust. 1 Prawa Przedsiębiorców oraz interesy Kontrolowanego.

W ocenie Skarżącego, niewłaściwa jest interpretacja według której jedna kontrola organu może zawierać w swoim zakresie przedmiotowym kilka aspektów działalności przedsiębiorcy. Idąc tym tokiem rozumowania, każdy organ kontroli mógłby bowiem jednorazowo kontrolować przedsiębiorcę - jak to ujęto - w sposób całkowity i nieograniczony. To stanowiłoby zaś naruszenie art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, A podniosło, że opisane wcześniej, kumulowanie kontroli można klasyfikować jako próbę obejścia prawa, poprzez prowadzenie kilku kontroli, objętych jednym zakresem przedmiotowym. Umieszczenie w jednym zawiadomieniu dwóch różnych zakresów działania kontrolującego organu nie sprawia zaś, że stają się one jedna kontrolą. Poza tym, zdaniem A, prowadzenie dwóch kontroli jednocześnie naraża je na szkodę spowodowaną - jak to ujęto - koniecznością zaangażowania zbyt dużych zasobów osobowych w planowana kontrolę.

W rezultacie wniesionego sprzeciwu, Kontrolujący odstąpili od czynności kontrolnych i opuścili A. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał natomiast wspomniane wcześniej, postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, datowane na 26 listopada 2018 r. Stało się tak, ponieważ w przekonaniu Organu I instancji, zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, organ kontroli zawiadamiając przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli zobowiązany jest do wskazania zakresu przedmiotowego kontroli. Powołany przepis nie odnosi się jednak do sposobu przeprowadzenia kontroli, a jedynie do jej zakresu. W konsekwencji, w ocenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jeśli kontrola obejmuje wykonawstwo szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz stanu sanitarno-epidemiologicznego w obiekcie należącym do Przedsiębiorcy, to jej zakres został ustalony, zgodnie z Prawem przedsiębiorców, a sam sposób przeprowadzenia nie ma istotnego znaczenia dla Kontrolowanego, jeśli czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy (art. 51 Prawa przedsiębiorców).

Organ I instancji powołał się też na okoliczność, że sposób realizacji zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o którym mowa w art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, został określony wyłącznie przykładowo, przez użycie słów "w szczególności". Wobec tego działania wspomnianego podmiotu mogą obejmować również inne sfery działalności przedsiębiorców, nie wymienione w powołanym przepisie. Ponadto, podkreślono, że zapobieganie i zwalczanie chorób obejmuje również dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych, co jest bezpośrednio związane z utrzymaniem należytego stanu higienicznego nieruchomości.

W zażaleniu na postanowienie Organu I instancji, A wniosło o wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Jednocześnie, zarzuciło ono zaskarżonemu orzeczeniu nieostatecznemu naruszenie art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w związku z prowadzeniem kilku kontroli jednocześnie.

Uzasadniając swoje racje, Kontrolowany powtórzył argumenty, uprzednio zawarte w sprzeciwie dotyczącym kontroli. W jego przekonaniu, przez wzgląd na treść upoważnienia do kontroli, 23 listopada 2018 r. prowadzono u niego w istocie więcej niż jedną kontrolę. To zaś stanowi obrazę art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Dodatkowo, Skarżący podniósł, że naruszenie prawa przez Organ I instancji wyrażało się również tym, iż kontrolę z 23 listopada 2018 r. podjęto u niego w sytuacji, gdy do tego dnia nie zakończyła się inna, wcześniejsza kontrola, zainicjowaną 22 marca 2018 r. Wyjaśniając tę kwestię, A powołało się na to, że czynności rozpoczęte 22 marca 2018 r. nie zakończyły się, ponieważ Powiatowy Inspektor Sanitarny nie przedstawił Przedsiębiorcy żadnego oficjalnego stanowiska, ani co do kontynuacji kontroli, ani co do jej zakończenia. Jak wyartykułował Skarżący, jego zapatrywanie znalazło potwierdzenie w - jak to ujęto - odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Organ odwoławczy, dotyczącej wniesienia sprzeciwu na kontrolę z 22 marca 2018 r. W ocenie A, Wojewódzki Inspektor Sanitarny potwierdził tam, że kontrola jest kontynuowana. Odpowiedzią Organu I instancji na sprzeciw było zaś pismo z 26 marca 2018 r., w którym brak jest określonych ustawą elementów postanowienia zakończeniu lub kontynuowaniu kontroli. Dodatkowo, jak podkreślono w zażaleniu, takiego postanowienia, dotyczącego sprzeciwu co do kontroli zainicjowanej 22 marca 2018 r., Organ I instancji nie wydał również - jak to ujęto - na żadnym dalszym etapie sprawy. Dlatego, w ocenie Skarżącego, doszło do zbiegu kilku kontroli.

Uzupełniając te argumentację, A wskazało też, że skarga odnosząca się do kontroli z 22 marca 2018 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sprawie nie zapadło jednak jeszcze prawomocne rozstrzygnięcie, jako że - jak to ujęto w zażaleniu - na postanowienie sądu została złożona skarga kasacyjna.

Jak wiadomo, Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stało się tak, ponieważ stanął on na stanowisku, które można określić mianem jedności kontroli. Zdaniem Organu odwoławczego, ocena stanu sanitarno-higienicznego jest związana z całością nadzoru nad prawidłową realizacją Programu Szczepień Ochronnych. To zaś, w jakich warunkach są wykonywane szczepienia ochronne - stan sanitarno-higieniczny jest integralną częścią kontroli dotyczącej prawidłowej realizacji tych zabiegów medycznych (szczepień ochronnych).

Podkreślono też, że organ przeprowadzający kontrolę określa zakres przedmiotowy czynności kontrolnych. To, że przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie wykonawstwa szczepień i oceny stanu sanitarno-higienicznego nie jest więc naruszeniem przepisów. Pracownicy przeprowadzający kontrole zostali zaś upoważnieni do wykonania czynności kontrolnych ze wspomnianego zakresu, podczas jednej kontroli, aby ich obecność jak najmniej kolidowała z bieżącymi obowiązkami w działalności podmiotu leczniczego.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutu dublowania się kontroli zainicjowanych 23 listopada 2018 r. oraz 22 marca 2018 r., ponieważ - jak twierdzi A - nadal trwa kontrola, która została rozpoczęta 22 marca 2018 r. Czyniąc to, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że postępowanie kontrolne jest odrębne od postępowania administracyjnego i nie ma przewidzianej formy, w której by je kończono. Organ II instancji rozpoznając skargę dotyczącą kontroli z 22 marca 2018 r. przyznał zaś jedynie, że na skutek niegdysiejszego nieodstąpienia od czynności kontrolnych przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego (po wniesieniu sprzeciwu), kontrola była kontynuowana. Nie oznacza to jednak, że trwa ona nadal. Zgodnie bowiem z protokołem tamtej kontroli sanitarnej, zakończyła się ona o godzinie 14.30. Ponieważ w jej trakcie nie ujawniono żadnych nieprawidłowości, nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie wydano decyzji. Wobec tego, również z przedstawionego powodu, w przekonaniu Organu odwoławczego nie można mówić o paralelnym prowadzeniem kilku kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie, zarzuciło ono postanowieniu Organu II instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, poprzez przeprowadzenie kilku kontroli jednocześnie;

b) art. 59 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, poprzez uznanie za zakończoną kontroli wstrzymanej poprzez wniesienie sprzeciwu;

c) art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez umieszczenie w treści zaskarżonego postanowienia błędnego pouczenia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób utrudniający funkcjonowanie spółki i niezasadne połączenie dwóch odmiennych zakresów działania organu.

Uzasadniając swoje racje, Skarżący podniósł, że dwie kontrole prowadzone były jednocześnie. W przekonaniu Przedsiębiorcy, wynika to zarówno z zakresu przedmiotowego kontroli, wobec której wniesiono sprzeciw, jak i z faktu niezakończenia kontroli poprzednio rozpoczętej przez ten sam organ. W tej sytuacji, organ kontroli, który rozpoczął czynności kontrolne, a w ich trakcie dowiedział się o toczącej się wcześniejszej kontroli, powinien zaprzestać swoich działań, a przeprowadzone już czynności kontrolne należało uznać za niebyłe. Zdaniem Skarżącego, niedokonując tego naruszono art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

Z kolei, odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi podniesiono, że zgodnie z art. 59 ust. 5 pkt 1 Prawa przedsiębiorców, wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu. Skoro zatem w trakcie kontroli rozpoczętej 22 marca 2018 r. wniesiony został sprzeciw, nie było możliwe zakończenie jej tego samego dnia. Tym samym, twierdzenie, że kontrola została ukończona, należy uznać za niezgodne ze stanem faktycznym. W tym zakresie, w przekonaniu Skarżącego, Organ odwoławczy naruszył więc art. 59 ust. 5 w zw. z art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Doszło zaś do tego poprzez akceptację dla prowadzenia jednocześnie dwóch kontroli działalności przedsiębiorcy.

Przedstawioną argumentację Kontrolowany wzmocnił wskazując, że poprawność i zgodność z prawem kontroli z 22 marca 2018 r. obecnie jest objęta kontrolą w postępowaniu sądowoadministracyjnym - skarga kasacyjna w tej sprawie została złożona w WSA w Gliwicach. W ocenie A, w opisanej sytuacji tym bardziej niezasadne jest twierdzenie o zakończeniu kontroli, skoro nie zapadło jeszcze prawomocne rozstrzygnięcie, a organ nie wydał postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych lub też o odstąpieniu od nich.

Zdaniem Kontrolowanego, art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego został naruszony, gdyż w treści - jak to ujęto - pisma z 10 grudnia 2018 r. znalazło się twierdzenie, że zgodnie z art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na postanowienie nie przysługuje środek zaskarżenia. Tymczasem, taka interpretacja wspomnianego przepisu została uznana za niezgodną z art. 45 Konstytucji. Tak wyrażone stanowisko organu świadczy zatem o nieznajomości prawa i orzecznictwa TK, pochodzącego sprzed roku. W przekonaniu Skarżącego, pouczenie Organu II instancji jest nie tylko naruszeniem przepisów prawa, ale może również wprowadzać w błąd przedsiębiorcę i prowadzić do ograniczenia przysługującego mu prawa do sądu.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 4 i art. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Przedsiębiorca zwrócił uwagę na fakt, że zakres działania organu w zakresie nadzoru nad prawidłową realizacją szczepień oraz co do oceny stanu sanitarno - higienicznego został wyraźnie rozdzielony we wspomnianych przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Art. 4 dotyczy bowiem zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, a z kolei art. 5 dotyczy zakresu działania organu w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób.

Zdaniem A tezę o rozdzielności kontroli w obydwu zasygnalizowanych zakresach można poprzeć zarówno wykładnią językową, systemową, jak i funkcjonalną. Przede wszystkim, już z samej treści powoływanych przepisów wynika, że dotyczą one dwóch różnych zakresów działania. Pomimo tego, że obydwa przepisy opisują kompetencje czy też zakres zadań tego samego organu, zostały one sklasyfikowane oddzielnie i oddzielnie umieszczone w ustawie. Jest zaś tak, ponieważ w każdym z omawianych zakresów kontrola odnosi się do przestrzegania przepisów umieszczonych w osobnych aktach prawnych (rozporządzeniach Ministra Zdrowia oraz w ustawie o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).

Ponadto, w przekonaniu Kontrolowanego, za zasadnością zaprezentowanego rozumowania przemawiają względy praktyczne. Jak podniesiono, zakres kontroli nie jest jedynie technicznym elementem upoważnienia, ale wpływa on w istotny sposób na to, jakim przepisom podlegają działania organu. Przykładowo, zależnie od ustalenia zakresu, kontrola może podlegać ograniczeniom czasu jej trwania lub im nie podlegać, a niektóre zakresy kontroli umożliwiają odstąpienie od zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia. Dodatkowo, zakres kontroli stanowi istotną informację dla przedsiębiorcy. Umożliwia on bowiem reakcję na działania organu i analizę jego żądań pod względem ich zgodności z tymże zakresem.

W ocenie A, przyjęcie argumentacji Organu odwoławczego prowadziłoby do absurdalnego wniosku, jakoby organ mógł dowolnie szeroko określać zakres kontroli działalności przedsiębiorcy. Przy takim założeniu w upoważnieniu do kontroli mógłby się znaleźć pełen zakres ustawowych kompetencji organu, niezależnie od tego czy jego przywołanie byłoby w jakikolwiek sposób zasadne. Prowadziłoby to do sytuacji, w której przez zbyt szeroki zakres kontroli przedsiębiorca nie mógłby ustalić, czy działania organu są zgodne z prawem, a żądania nie są formułowane w sposób wykraczający poza uprawnienia kontrolujących.

Odpowiadając na te zarzuty, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje racje powtórzył on tezę o tym, że stan sanitamo-higieniczny jest nierozłączną częścią kontroli dotyczącej prawidłowej realizacji Programu Szczepień Ochronnych i to organ przeprowadzający kontrolę określa zakres przedmiotowy czynności kontrolnych. Tym samym okoliczność, że przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie wykonawstwa szczepień i oceny stanu sanitamo-higienicznego nie jest naruszeniem przepisów. Czynności kontrolne zostały zaś zaplanowane i przeprowadzone podczas jednej kontroli i miały na celu jak najmniejszą ingerencję w działalności Skarżącego.

Zdaniem Organu odwoławczego, nie jest tak że nadal trwa kontrola, która została rozpoczęta 22 marca 2018 r. Postępowanie kontrolne jest bowiem odrębne od postępowania administracyjnego i nie ma przewidzianej formy zakończenia.

Z kolei, zgodnie z art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skoro zaś Kontrolowany złożył skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, nie można mówić, że zaistniała taka sytuacja.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie była kwestia legalności kontroli przeprowadzonej u Przedsiębiorcy 23 listopada 2018 r. - zgodności z prawem postanowienia Organu I instancji o kontynuowaniu czynności kontrolnych oraz utrzymującego w mocy to rozstrzygnięcie, orzeczenia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Jak już wcześniej wskazano, Skarżący zakwestionował kontrolę Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Powołał on przy tym dwojakiego rodzaju argumenty, którymi uzasadniał swoją tezę o niemającym podstaw normatywnych, realizowaniu u niego, w tym samym czasie więcej niż jednej kontroli tego samego organu. Kontrolowany podniósł przede wszystkim, że 23 listopada 2018 r. Organ I instancji przeprowadził u niego w istocie dwie kontrole - jedną w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób, a drugą, co do bieżącego nadzoru sanitarnego. Stało się zaś tak, ponieważ w ocenie A sprawdzanie wykonania szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz ocena stanu sanitarno-epidemiologicznego w obiekcie należącym do Przedsiębiorcy są oparte na dwóch różnych podstawach prawnych. Dodatkowo podniesiono, że o niezgodności z prawem zakwestionowanej kontroli świadczy to, że podjęto ją w sytuacji, gdy w punkcie czasu w którym została ona zainicjowana trwała jeszcze inna kontrola A, zainicjowana 22 marca 2018 r.

W przekonaniu Sądu, żaden z tych zarzutów nie jest trafny. Odnosząc się do pierwszej z wyartykułowanych kwestii, należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny może upoważnić odpowiednio pracowników podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznych lub pracowników Głównego Inspektoratu Sanitarnego do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Zakres uprawnień oraz rodzaj czynności kontrolnych, do wykonywania których został upoważniony dany pracownik jest zaś określony w rozporządzeniu, wydanym na podstawie delegacji wynikającej ze wspomnianego przepisu ustawy.

Z kolei, w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych lub Głównego Inspektoratu Sanitarnego do wykonywania określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych lub Głównego Inspektora Sanitarnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 2, poz. 10), Główny Inspektor Sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom Głównego Inspektoratu Sanitarnego, a państwowy inspektor sanitarny - pracownikom podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej, do wykonywania czynności kontrolnych w ramach zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, a także zapobiegania chorobom zakaźnym i innym chorobom powodowanym warunkami środowiska oraz ich zwalczania - w obydwu tych przypadkach, w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego oraz jego zgodności z obowiązującymi wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi. Jednocześnie, w myśl § 1 ust. 2 pkt 1 i 3 tego samego rozporządzenia, w ramach powierzonych mu czynności, upoważniony pracownik jest uprawniony do przeprowadzania kontroli w jednostce kontrolowanej, a także do dokonywania ustaleń kontroli.

Tym samym, to w upoważnieniu do wykonywania czynności kontrolnych wskazuje się zakres działań kontrolnych (m.in. przeprowadzenia kontroli oraz dokonywania ustaleń kontroli), mieszczących się w sferze kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do realizacji której są zobowiązani konkretni pracownicy i nie ma żadnych przeszkód w tym, aby obejmowały one różne sfery działalności wspomnianego organu państwowego (w tym - tak zapobieganie i zwalczanie chorób, jak i bieżący nadzór sanitarny). Obydwie te aktywności mogą być realizowane w ramach jednej kontroli. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, ograniczeniem w tym względzie nie jest art. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W regulacji tej określono bowiem jedynie kompetencje wspomnianego organu w różnych sferach jego działalności. To jednak - z przyczyn, o których już była mowa - nie ma wpływu na zakres kontroli (nie wyklucza obejmowania nią zarówno zapobiegania i zwalczania chorób oraz bieżącego nadzoru sanitarnego). Skoro zaś w analizowanej sprawie - jak wynika z dokumentacji kontroli - Kontrolujący legitymowali się upoważnieniami do przeprowadzenia kontroli w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób oraz bieżącego nadzoru sanitarnego, nie sposób mówić o w istocie dwóch kontrolach, którym niezgodnie z prawem nadano kształt jednej aktywności pracowników Powiatowej Inspekcji Sanitarnej.

Zresztą, przez wzgląd na treść art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, tego typu działanie nie miałoby sensu. Jest tak, ponieważ w myśl wskazanego przepisu, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać długości odcinka chronologicznego wskazanego w ustawie. Tym samym, kumulowanie kontroli byłoby bezcelowe, ponieważ niezależnie od tego, czy określone czynności stanowiłyby element jednej kontroli, czy większej ich ilości, nie miałoby to wpływu na kwestię czasu trwania kontroli - suma długości wszystkich kontroli organu o danej osoby, nie może przekraczać w roku kalendarzowym przedziału czasu wskazanego w art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Także wszelkie inne ustawowe wymogi dotyczące kontroli są takie same, niezależnie od tego, jak szeroko zostały zakrojone te czynności. Dodatkowo warto również zauważyć, że zgodnie z upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, jej czas zaplanowano na zaledwie jeden dzień - 23 listopada 2018 r. W tym przypadku, kumulacja kontroli była więc korzystna dla Przedsiębiorcy. Jej rozczłonkowanie, zgodne z zapatrywaniem Kontrolowanego rozciągnęłoby bowiem kontrolę na co najmniej dwa dni - jeden poświęcony weryfikacji działalności w sferze zapobiegania i zwalczania chorób, a drugi - w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego.

Przechodząc do drugiego argumentu Skarżącego, tj. kwestii trwania w dniu 23 listopada 2018 r. kontroli zainicjowanej u niego 22 marca tego samego roku, należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności.

A podnosiło, że - wbrew twierdzeniu Organu odwoławczego - 22 marca 2018 r. nie doszło do zakończenia kontroli, ponieważ wniosło ono od niej sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. To zaś powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych (por. art. 59 ust. 5 pkt 1 Prawa przedsiębiorców). Jednocześnie, zdaniem Skarżącego, kwestia tego sprzeciwu pozostaje nierozstrzygnięta (również w postępowaniu sądowoadministracyjnym), a to - w przekonaniu Kontrolowanego - oznacza trwanie kontroli z 22 marca 2018 r. i pokrywanie się jej z kontrolą zainicjowana 23 listopada tego samego roku.

Z kolei, Organ II instancji podnosił, że - jak wynika z protokołu kontroli datowanego na 22 marca 2018 r. - zakończyła się ona tego samego dnia, o godz. 14.30. Jednocześnie artykułowano, że kontrola, nie będąc postępowaniem administracyjnym, nie kończy się wydaniem i doręczeniem kontrolowanemu jakiegokolwiek orzeczenia, które by ją wieńczyło w oficjalny sposób. Nie sposób odmówić tej argumentacji słuszności, ponieważ przedstawiona teza znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, w tym, w powoływanym protokole z 22 marca 2018 r. Dodatkowo, trafny jest argument Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego co do braku tożsamości pomiędzy kontrolą, a postępowaniem administracyjnym.

Odnosząc się do tej materii, Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że na sprzeciw co do prowadzenia kontroli z 22 marca 2018 r., Organ I instancji początkowo nie zareagował we właściwy sposób, kontynuując swoje czynności. Następnie jednak, 26 marca 2018 r., sporządził on pismo, skierowane do Przedsiębiorcy, w którym nie uznał racji Kontrolowanego. W dokumencie tym podniesiono m.in., że sprzeciw z 22 marca 2018 r. został wniesiony już po zakończeniu tamtej kontroli. Z kolei, pismo Organu I instancji z 26 marca 2018 r. zostało przez Przedsiębiorcę zakwalifikowane jako postanowienie, które 19 kwietnia 2018 r. zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten jednak skargę odrzucił (por. postanowienie z 20 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 607/18), a rozstrzygnięcie to spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną Kontrolowanego (por. postanowienie z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 198/19).

Tym samym, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie kontroli legalności pisma (postanowienia) Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 26 marca 2018 r. zostało zakończone poprzez wydanie prawomocnego orzeczenia w sprawie. W konsekwencji, trwanie postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą na pismo (postanowienie) z 26 marca 2018 r. nie może być już traktowane jako argument świadczący o tym, że w A ciągle jeszcze trwa kontrola zainicjowana 22 marca 2018 r., a zatem doszło do równoczesnego prowadzenia u Przedsiębiorcy dwóch kontroli tego samego organu (z 22 marca 2018 r. oraz z 23 listopada 2018 r.).

Na koniec należy wreszcie zauważyć, że już po zakończeniu kontroli zainicjowanej i ukończonej 22 marca 2018 r., w A podejmowano inne kontrole (16 lipca 2018 r., a potem - na skutek wniesionego sprzeciwu - z 17 sierpnia 2018 r., a także 19 grudnia 2018 r. - to, w konsekwencji sprzeciwu na czynności kontrolne w ramach kontroli z 23 listopada 2018 r.). Znamienne jest, że Przedsiębiorca nie podnosił wówczas argumentu, sprowadzającego się do trwania kontroli zainicjowanej 22 marca 2018 r. i niedopuszczalności kontynuowania czynności kontrolnych z tego powodu. W związku z tym, należy przyjąć, że okoliczność zakończenia kontroli z 22 marca 2018 r. jeszcze tego samego dnia nie budziła wątpliwości A.

W tym stanie rzeczy, nie znalazły potwierdzenia zarzuty Kontrolowanego, sformułowane w pkt 1 lit. a i b) oraz w pkt 2 skargi. Jeżeli zaś chodzi o zarzut ujęty w pkt 1 lit. c tego pisma procesowego (obraza art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Organu odwoławczego), należy zauważyć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób przyjąć, że w tej kategorii pojęciowej mieści się błędne pouczenie w kwestii możliwości zaskarżenia ostatecznego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Sądu administracyjnego. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że to zachowanie organu, samo w sobie nie wpływa na trafność lub błędność jego rozstrzygnięcia, w sensie procesowym wydanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo zaś, należy zauważyć, że Kontrolowany wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym, jego prawo do sądu nie zostało naruszone.

Z wszystkich przedstawionych względów, Sąd nie uwzględnił racji Kontrolowanego i oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.